Sammendrag
ER ØSTERSJØSAMARBEIDET ET EFFEKTIVT REGIME? EN STUDIE AV ET REGIONALT MILJØSAMARBEID I ØSTERSJØEN.
Hensikten med denne oppgaven har vært å evaluere et regionalt miljøsamarbeid i Østersjøen. Økende miljøproblemer i et felles havområde førte til at statene rundt Østersjøen underskrev en samarbeidsavtale i 1974 for å bedre det maritime miljø i Østersjøen. Jeg ønsket å se nærmere på om dette samarbeidet faktisk har ført til endringer av statenes atferd, og om miljøet i Østersjøen er blitt bedre som en følge av samarbeidsregimet. Problemstillingen ble formulert gjennom to spørsmål: Er Østersjøsamarbeidet et effektivt miljøregime? Hvilke faktorer bidrar til at regimet er effektivt eller ikke?
Den første delen av problemstillingen innebar en definisjon av effektivtetsbegrepet, hvor jeg fokuserte på i hvilken grad samarbeidet har løst de problemene som var årsaken til at regimet ble etablert. Denne definisjonen ble deretter operasjonalisert ved hjelp av to indikatorer; a) statenes oppfølging av regimets anbefalinger og b) relativ endring av miljøsituasjonen i forhold til hvordan det ville vært uten samarbeidet. En empirisk analyse av disse indikatorene resulterte i en konklusjon som antydet et lite effektivt regime. Når det gjaldt oppfølging av anbefalinger viste det seg at få anbefalinger ble rapportert implementert av medlemsstatene, spesielt når det gjaldt landbasert forurensning. Det var imidlertid en stor forskjell mellom østlige og vestlige stater, og de skandinaviske statene i samarbeidet rapporterte flest anbefalinger som implementert. De Øst- europeiske statene (og V-Tyskland) rapporterte derimot få anbefalinger som implementert. Den andre indikatoren, relativ endring av miljøsituasjonen, bydde på større måleproblemer og resultatene her ble noe mer usikre. Med forbehold om de metodologiske problemene som knytter seg til måleproblemer og kontrafaktisk metode konkluderte jeg med at det var vanskelig å skissere en klar trend mht miljøsituasjonen i Østersjøen. Allikevel kan det tyde på at også her har de vestlige statene bidratt med flere tiltak for å bedre miljøet i forhold til de Østlige statene. Det er også en generell oppfatning blant eksperter og forskere at miljøet trolig ville vært verre uten samarbeidet.
Den andre delen av problemstillingen, som fokuserte på ulike forklaringsfaktorer på effektiviteten, mante til edruelighet når det gialdt antall forklaringsvariabler. For å få en overkommelig oppgave valgte jeg å fokusere på tre mulige kategorier av forklaringsfaktorer. For det første så jeg på problemtype, og analysen viste at Østersjøsamarbeidet ønsker å løse et kunnskapsmessig og komplekst problem, noe som trolig bidrar til de relativt svake effektivitetsresultatene tidligere i oppgaven. Forurensningen i Østersjøen er også et relativt udelelig gode (alle statene blir berørt) noe som kan indikere stor interesse for å delta aktivt i samarbeidet. Et udelelig gode betyr også at en eventuell forbedring av miljøkvaliteten vil være et kollektivt gode. Dette kan svekke interessen for kollektivt samarbeid da sannsynligheten for gratispassasjerer øker.
For det andre så jeg på evnen regimet har for å løse de komplekse problemene, og jeg fokuserte på grad av gjennomsiktighet, statenes kapasitet og sekretariatets rolle. Det viste seg at Østersjøsamarbeidet var lite gjennomsiktig pga vanskeligheter med å verifisere om reglene ble overholdt, liten sannsynlighet for at brudd ville bli sanksjonert og milde sanksjonsmidler. Statenes kapasitet til å følge opp anbefalinger og iverksette tiltak var avhengig av om det var østlige eller vestlige stater. Stater med stor kapasitet (dvs vestlige stater) var også de statene som skåret høyest på effektivitetsindikatorene tidligere i oppgaven. Sekretariatet har begrensede ressurser og har i liten grad vært en aktiv pådriver i samarbeidet. Statene i samarbeidet har vært lite villige til å delegere større myndighet til sekretariatet og det har vært en generell uvilje mot å redusere nasjonal suverenitet til fordel for mer overnasjonal styring.
Til slutt diskuterte jeg tre ulike strategier som antydet hvordan regimet har angrepet problemene i Østersjøen. Den folkerettslige strategien har lagt vekt på å tilby legale midler for å utvikle former for internasjonalt miljøsamarbeid hvor man prøver å avgjøre rettigheter og plikter til stater. Den teknisk-vitenskapelige strategien tar utgangspunkt i naturvitenskapelig kunnskap om miljøproblemene og deres årsaker, og utifra disse problemoppfatningene utarbeider man tekniske løsninger. Disse to strategiene har vært dominerende helt frem til slutten av 1980-tallet. De har imidlertid ikke vært tilstrekkelige for å løse komplekse miljøproblemer som krever større omstruktureringer i samfunnet. Man har derfor i større grad fokusert på programstrategien som fokuserer på mer helhetlige løsninger som uttrykker en større politisk vilje til å løse miljøproblemene, og hvor man legger vekt på økonomiske insentiver for å muliggjøre effektive koblinger mellom ulike saksfelt (bl.a økonomisk støtte til de østeuropeiske statene i samarbeidet). Denne strategien vil trolig øke løsningskapasiteten til regimet, og samarbeidet vil dermed kunne bli mer effektivt.