Abstract
”Klimaskapte beslutningsendringer?” er en analyse av norske myndigheters håndtering av klimahensyn i forbindelse med utlysning og tildeling av utvinningskonsesjoner og behandling av olje- og gassutbygginger i perioden mellom 1997 og 2004. Oppgaven viser i hvilken grad og hvilken måte klimahensyn er organisert inn i petroleumspolitiske beslutningsprosesser og svarer på hvorfor klimahensyn er organisert inn i en slik grad og på en slik måte.
Både utlysning og tildeling av utvinningskonsesjoner er formelt definert som miljøpolitiske situasjoner, men fordi klimahensyn i liten grad er tatt opp i kulturen i forvaltningen blir ikke klimahensyn organisert inn. Myndighetene bruker ikke disse prosessene til å gi formelle føringer for hvordan selskapene skal håndtere klimahensyn ved eventuell seinere utvinning. Dette reduserer mulighetene til å trekke inn klimahensyn når utbyggingsplanene behandles. Den formelle organisasjonsstrukturen virker styrende for aktørenes situasjonsoppfattelse og identitetsforståelse, men mangelen på formelle regler gjør at aktørene i stor grad følger uformelle normer. Klimahensyn er svakt organisert inn ved behandlingen av utbygginger. Situasjonen er både formelt og uformelt definert som klimapolitisk, men reglene embetsverket følger er ikke avledet av Norges Kyotoforpliktelse.
Det er stort sett forvaltningen som tar initiativ i petroleumspolitikken, ikke regjeringen. I klimapolitikken er situasjonen motsatt. Utviklingen går i retning av at mulighetene for demokratisk styring og kontroll av petroleumspolitikken snevres inn. Gjennom å gi forsiktige, og uklare styringssignaler i forhold til klimahensyn har regjeringene likevel til en viss grad påvirket i hvilken grad og på hvilken måte klimahensyn håndteres. Siden regjeringene ikke har hatt et klart ønske om at Kyotoforpliktelsen skal legges til grunn for beslutningsprosessene, har embetsverkets egne tradisjoner og dagsordener blitt dominerende.
Kombinasjonen av at petroleumsforvaltningen har store maktressurser og sterk, enhetlig kultur samt at miljøvernforvaltningen har liten formell makt og embetsverk med usikker og ukoordinert opptreden, gjør det vanskelig for regjeringen å trekke inn klimahensyn i petroleumspolitiske prosesser. Det er utviklet gode koordineringsmekanismer for utformingen av stortingsmeldinger om klimapolitikk, men ikke for gjennomføring av vedtakene. Derfor får disse meldingene liten betydning for håndtering av klimahensyn i sektorvise beslutningsprosesser. Svakt internt samhold, lite enhetlig kultur og uklar rolleoppfattelse i forhold til klimahensyn gjør at miljøvernforvaltningen i liten grad bruker sine deltagelsesrettigheter til å trekke inn klimahensyn i petroleumspolitiske beslutningsprosesser.
Petroleumsforvaltningens frihet til å utøve skjønn, dominansen av petroleumsfaglige eksperter og det nære forhold til næringen bidrar til at politiske og moralske spørsmål om klimahensyn omdefineres til faglige spørsmål og debatter om kostnadseffektivitet. I den grad det tas klimahensyn er det miljøenhetene i petroleumsforvaltningen som sørger for dette. Disse har vokst frem gradvis, og på en delvis uplanlagt måte. Aktørene her har vært åpne for regjeringenes vage signaler om å trekke inn klimahensyn, men handlingsvalgene styres av de uformelle normene som dominerer i petroleumsforvaltningen. Ekspertstyret hemmer klimahensyn i å bli organisert inn i beslutningsprosessene og miljøenhetene i petroleumsforvaltningen er ikke sterke nok til å oppveie for dette.
Funnene i oppgaven kan ha relevans for faglige debatter om integrering av miljøhensyn i sektorpolitikken og implementering av internasjonale miljøregimer. Dersom regjeringene ønsker å organisere klimahensyn inn i sektorvise beslutningsprosesser, er det utvilsomt en fordel om de klart prioriterer klimahensyn i målstrukturen, men dette er lettere sagt enn gjort. Politikernes styringsmuligheter begrenses av asymmetri i makt- og informasjonsstrukturer, nedarvede uformell normer og verdier og ikke minst forskjeller i institusjonaliseringsgrad mellom ulike deler av forvaltningen.