Abstract
DIFFERENSIERT TILPASNING TIL VIRKSOMHETSPLANLEGGING - EN STUDIE AV UTLENDINGSDIREKTORATETS BRUK AV VIRKSOMHETS-PLANLEGGING.
Studien er rettet mot å se på Regjeringens potensial til å styre statlig ansatte sin adferd gjennom makroreformer. Empirisk fokus er rettet mot innføringen av målstyring og virksomhetsplanlegging (VP). Reformen var motivert ut i fra ønske om overgang fra regelstyring til målstyring, delegering av ansvar for virkemiddelbruk og en sterkere orientering mot tjenesteproduksjon og brukere av offentlige tjenester. Statskonsult utviklet en veiledning i konseptet, og definerte gjennom dette det konkrete innholdet i makroreformen. Det ble rundt 1990 debattert mye om denne reformen var for lite tilpasset til å kunne treffe en stor og differensiert statlig forvaltning, men det har i ettertid ikke vært forsket på hvordan og i hvilken grad statlige etater har tatt i bruk VP.
Utlendingsdirektoratet (UDI) er enheten studien ser på. UDI er valgt først og fremst grunnet at direktoratet forvalter et stort spekter av oppgaver, gjennom avdelinger med svært ulike særtrekk. Direktoratet har oppgaver som spenner fra tradisjonell juridisk saksbehandling til oppgavefelt av mer intervenerende art. Mens Juridisk avdeling (JURA) forholder seg til innkomne søknader på bakgrunn av et forhåndsdefinert regelverk, griper Tolke og informasjonsavdelingen (TIA) ofte inn i omgivelsene på eget initiativ ut i fra vage politiske signaler og stor frihet i virkemiddelbruk. Den tredje avdelingen det fokuseres på er Mottaks- og integreringsavdelingen, som har sine hovedoppgaver i å opprette asylplasser, bosetting og langsiktig integreringsarbeid. Hovedproblemstillingen er å beskrive aktiviseringen i prosessene med å utforme årlige virksomhetsplaner, hvordan planene brukes i daglig arbeid og til kontroll og evaluering av resultatoppnåelse i de tre avdelingene. Analytisk fokuseres det på å gi mulige og troverdige forklaringer på det mønster som observeres angående avdelingenes bruk av VP.
Teoretisk er rammen for forklaringer forankret i instrumentell og institusjonell organisasjonsteori. Utgangspunktet er en hierarkisk versjon av det instrumentelle perspektivet, der kvaliteten på den hierarkiske styringen av reformen ses på som avgjørende for at ønskede effekter skal fremkomme. Det vurderes i tillegg om særpregete institusjonelle normer og verdier ved UDI og trekk ved organisasjonens institusjonelle omgivelser er med på å hemme eller fremme hierarkiske signaler om bruk av VP.
Studien bygger i all hovedsak på primærkilder samlet inn i UDI. Primærdata er forankret på et relativt lavt nivå, og har framkommet gjennom 18 dybdeintervju og 70 inkomne enqeter fra saksbehandlere i de 3 avdelingene.
Funn: Man forsøkte å anlegge brede VP-prosesser og få til aktiv bruk av virksomhetsplaner i JURA, men mislyktes totalt. Stor motstand gikk på at det å planlegge arbeidsoppgaver i et ettårs-perspektiv m.h.t. resultatmål, ansvarlighet, ressursbruk og virkemiddelbruk var ressurssløsing. Avdelingen må forholde seg til innkomne søknader i den mengde og vanskelighetsgrad som foreligger, og har ingen frihet i å utforme egne resultatmål og virkemidler. VP sitt fundament i privatøkonomisk tankegang var dessuten lite overensstemmende med juridiske normer og verdier. Dette førte til en "institusjonell krise", som endte med at kontorene ble fritatt fra alt VP arbeid. Det er kun avdelingsledelse som utformer virksomhetsplaner i dag, og bruken av VP er for "ferniss" å regne uten handlingsmessige konsekvenser.
MIA har en sentral og en regional del. Mens brede VP-prosesser og aktiv bruk av virksomhetsplaner har vært framtredende i regionkontorene, har avdelingens sentrale del vært langt mer skeptisk til å bruke ressurser på reformen. Årsakene synes hovedsakelig å ligge i svært forskjellige holdninger og villighet til å prioritere VP arbeidet i ledelsen.
TIA er den avdelingen som har de bredeste VP-prosessene. Prioriteringer i virksomhetsplanene følges svært nøye i virksomhetsåret. Det har vært innovasjon innenfor feltet i avdelingen gjennom utvikling av mer detaljerte planverktøy enn virksomhetsplanen. Holdningene til VP er svært positive, med unntak av enheter med løpende oppgaver (bibliotek, distribusjon). Den aktive bruken av VP ser ut til å være et resultat av avdelingens prosjektpregete arbeidsoppgaver med brede målsettinger, vanskelig målbare effekter og stor frihet i virkemiddelbruk. Avdelingen hadde og har behov for å strukturere sine arbeidsoppgaver og å vise at oppgavene blir løst på en god og betryggende administrativ måte. Når man har vanskelig for å vise til konkrete effekter av sitt arbeid, blir det viktig å legitimere sin eksistens gjennom å vise til at oppgavene løses på en akseptabel måte.
Virksomhetsplanene har antatt en svært beskjeden rolle i direktoratets arbeid med kontroll, evaluering, og rapportering, av oppnådde resultater. Departementenes etterspørsel etter kompakt og politisk interessant informasjon, Statskonsults senere understreking av at virksomhetsplanene er for internstyringsinstrument å regne, samt virksomhetsplanenes høye detaljeringsgrad, ser ut til å være årsaken til at disse har havnet "på sidelinja" i rapportering- og evalueringsarbeidet.
Studien kan bringe en utdypning til debatten VP i statlig sektor, som så langt har dreid seg om konseptets manglende differensiering mellom ulike etater. Vi ser her at det faktisk har funnet sted en enorm variasjon i måter VP har blitt tilpasset på også innad i en organisasjon.
Ut i fra analysen av funn kan følgende implikasjoner for anvendelsen av VP i statlige etater være et utgangspunkt for videre testing:
Skal en organisasjon ta i bruk VP der ansatte involveres i utformingsprosesser og aktivt bruker planproduktet i daglig arbeid er høy grad av lederskapsinitiativ, -engasjement og ressursallokering en nødvendig men ikke tilstrekkelig forutsetning. De følgende momenter er trekk ved organisasjonen som kan hemme eller fremme slike hierarkiske signaler:
Grad av prosjektbaserte oppgaver. Løpende oppgaver ser ut til å føre til liten bruk for lengre planperspektiv, og fører til motstand mot bruk av ressurser til VP. Oppgaver av prosjektmessig art ser ut til å være lett avgrensbare m.h.t. ansvar, ressursbruk, tidsbruk og virkemiddelbruk, og passer dermed med krav i VP.
Grad av frihet i virkemiddelbruk. Er de virkemidlene man skal bruke i praksis eller realiteten fastlagt, er potensialet for brede planprosesser der virkemiddelbruk skal diskuteres nær fraverende.
Grad av stabilitet i handlingsomgivelsene. Gjentatte endringer i de forutsetninger som ligger i den årlige virksomhetsplanen, vil slite på entusiasmen til å bruke store ressurser på å utforme planer som allikevel må fravikes.
Størrelse. Organisasjonens størrelse ser ut til å innvirke på muligheten til å anlegge brede prosesser, og derigjennom skape et "eieforhold" til planen. Deltakelse i planprosessen antas å øke forpliktelsen og lojaliteten til å følge prioriteringene i virksomhetsplanen.