Stortingets makt på lovgivningsområdet : undersøkelse av Odelstingets endringer av regjeringens lovforslag og Stortingets signaler under Bondevik II

Abstract

Oppgaven omhandler maktforholdet mellom Storting og regjering. Odelstingets endringer av regjeringens lovforslag er av flere brukt som indikator på Stortingets makt i forhold til regjeringen. Lav endringsandel har blitt tolket som Stortingets avmakt og høy endringsandel som et parlament med makt. Flere forskere har imidlertid sett på muligheten for at Stortinget påvirker lovforslagene i forkant av lovframleggelsen. De folkevalgte kan gi regjeringen ulike signaler om sine synspunkter, som i større eller mindre grad kan påvirke regjeringens lovutvikling. Mindretallsregjeringer vil antagelig tilpasse lovforslagene til Stortingets synspunkter for å få flertall for dem. Denne tilpasningen til Stortingets synspunkter kalles antesiperte reaksjoner. Dette fører til at Odelstingets endringsaktivitet kan tolkes som Stortingets allmakt likeså vel som Stortingets avmakt. For å få kunnskap om maktforholdet mellom Storting og regjering bør en derfor studere endringsaktivitet i Odelstinget i sammenheng med den tilpasningen som eventuelt skjer på forhånd.

Målet med oppgaven er å analysere Stortingets makt i forhold til regjeringen på lovgivningsområdet. Dette gjør jeg ved å undersøke både Odelstingets endringsandel og det som skjer i Stortinget i forkant av at Odelstingsproposisjonen framlegges som et ferdig utviklet lovforslag. Dette gjør jeg ved å etterspore de signaler Stortinget har sendt regjeringen gjennom tidligere Stortingsbehandling av forslagene. Jeg undersøker Bondevik II-regjeringen som var en koalisjonsregjering i mindretall. Endringsaktiviteten i lovforslag har flere studert fra perioden etter andre verdenskrig og fram til 2001. Stortingets signaler som et indirekte mål på antesiperte reaksjoner har imidlertid ikke blitt studert tidligere. Ved å studere det som skjer forut for lovframleggelsene i Stortinget kan en få et bedre bilde av maktforholdet mellom Storting og regjering fordi det som skjer i forkant kan ha betydning for lovforslagene. Oppgavens teoretiske bakteppe er basert på tidligere forskning på Stortingets makt og hvordan maktforholdet mellom Storting og regjering har blitt målt. Maktforholdet mellom Storting og regjering har både blitt sett som et sandpåstrøende organ uten betydning for politikken, og i de senere år har flere vært bekymret for stortingsregjerieri.

Funnene fra perioden 2001-2005 viser at Odelstinget endrer i underkant av 30 prosent av regjeringens lovforslag. Andel endringer som er gjennomført med delt votering utgjør noe over halvparten av endringene. Samtidig viser det seg at Stortinget i nærmere halvparten av lovforslagene har sendt signaler til regjeringen om synspunkter i forkant av lovbehandlingen. De ulike formene for tidligere Stortingsbehandling (signaler) som jeg studerer i oppgaven inkluderer tidligere Stortingsmeldinger, proposisjoner, dokument-8-forslag og anmodningsvedtak. Funnene viste at de fleste signalene hadde bakgrunn fra tidligere Stortingsmeldinger eller Stortingsproposisjoner. Men over 10 prosent av lovforslagene hadde også sin bakgrunn i noe som kan sies å være et ganske tydelig signal fra Stortinget, nemlig anmodningsvedtak. Analysen tyder på at regjeringen, i større eller mindre grad, tilpasser seg Stortingets synspunkter i utarbeidelsen av lovforslagene, noe som betyr at Stortinget får gjennomslag for sine preferanser uner regjeringsbehandlingen av forslagene. På den andre siden viste det seg at Odelstinget endret like mange av de lovforslagene som hadde en tidligere Stortingsbehandling i forkant av lovframleggelsen. Dette kan tyde på at regjeringen ikke tilpasser seg synspunkter i Stortinget fordi Odelstinget ikke endrer færre av de lovforslagene som har hatt en tidligere Stortingsbehandling i forkant. For det andre det kan bety at opposisjonen driver et taktisk spill eller det som er blitt kalt strategiske uenigheter hvor de folkevalgte er uenige av strategiske årsaker, for eksempel for å sanke velgere i valg. Analysen gir verken grunnlag for å tro at Stortinget kun er et sanpåstrøende organ eller de folkevalgte driver stortingsregjereri.