Hva er egentlig problemet med kommunene? - En analyse av fortolkningsrammer hos kommuner og staten i iverksetting av kommunereformen

Abstract

Når det er forskjell mellom stat og kommune i hvordan de forstår problemene eller faktaene i et politisk fenomen som kommunereformen, kan det beskrives som at stat og kommune har ulike fortolkningsrammer (frames). Dette kompliserer iverksetting av politiske vedtak fordi det hindrer samarbeid og effektiv koordinering. I denne oppgaven har det blitt forsøkt å finne svar på følgende: Har fortolkningsrammer på lokalt og nasjonalt nivå påvirket iverksettingen av kommunereformen fra 2014? Oppgaven har dratt nytte av teori og begreper funnet i rammeanalyse, for å avdekke hvilke rammer kommunene og staten har dannet seg om kommunereformen. Disse rammene er sluttproduktet av en prosess hvor aktørene innrammer en situasjon, det vil si at de forsøker å skape mening ut av et komplisert politisk fenomen. Har rammene mellom stat og kommune har vært ulik, forventes det at iverksetting av reformen har vært mislykket og omvendt. Som data har det blitt brukt kommunenes respektive lokalaviser som et uttrykk for deres innramming av kommunereformen, og proposisjoner som et uttrykk for statens. For å analysere disse lokale politiske diskursene har det blitt anvendt en metode kalt “structural topic modelling” som er en variant av kvantitativ tekstanalyse. Metoden avdekker ord som forekommer ofte, og som opptrer sammen i tekstene som analyseres, for så å sammenfatte disse i kategorier. Det er disse kategoriene som har blitt oversatt og tolket til å utgjøre fortolkningsrammer. Funnene viser at i diskusjonen rundt kommunereform og kommunesammenslåing i norske lokalaviser og - i forlengelsen av dem - i kommunene, har sentrert seg rundt temaene folkeavstemning og fagmiljø. Negative kommuner har i større grad vært kjennetegnet av en ramme tilknyttet fagmiljø og kompetanse i kommunene, som utgjør det som har blitt kalt en “organisatorisk ramme”. Positive kommuner derimot, har hatt en demokratisk ramme, med fokus på folkeavstemning, spørreundersøkelser o.l. Gitt statens organisatoriske ramme, er det ikke grunnlag for å påstå at fortolkningsrammer har påvirket iverksettingen av kommunereformen.

When there’s a difference in how the state and the local governments understand issues and facts in a political issue like the Norwegian local government reform, it can be said that the state and local governments have differing frames of interpretation. This complicates implementation of political policy since it prevents cooperation and effective coordination. This thesis has been an attempt at answering the following question: Have frames at local and national level affected the implementation of the Norwegian local government reform from 2014? To answer this, theory about frame analysis has been utilized to uncover what contextual frames the local governments and the state have produced about the local government reform. These frames are the end-product of a process where actors frame their situation, in other words; they attempt to make sense out of a very complicated political phenomenon. If the frame between state and municipality differ, it is expected that the implementation of the reform has been unsuccessful. The empirical data in this thesis has been the local governments respective local newspapers, which has acted as an expression of the local governments framing of local government reform and local government mergers. To analyze the local political discourse in these papers, a method called “structural topic modelling” has been used. The method is a type of quantitative text analysis. The method uncovers words that are used a lot and are used together in the chosen texts, and then categorize these words into interpretable topics. It’s these topics that have been translated and interpreted to make frames. Findings show that the discussion on local government reform in Norwegian local government has centered on referendums and their capacity to provide adequate services. Negative local governments have been characterized, to a greater extent than positive local governments, by frames involving local expertise and competence, therefore producing a frame which has been called organizatory. Positive local governments on the other hand, have had a democratic frame, in which they’ve focused on aspects such as local referendums, surveys etc. Therefore, there is no basis for the claim that frames have had an impact on the implementation of the local government reform.