Flernivåadministrasjon på et av statens kjerneoppgaver? En studie av Utlendingsdirektoratets deltakelse i EU-nettverk

Abstract

Norge har inngått avtaler med Den europeiske union (EU) på flere saksfelt, blant annet på justis- og innenriksfeltet. Schengen- og Dublin-avtalene forplikter Norge til regelverk som kommer fra EU, og tidligere forskning har vist at nasjonale reguleringsorganer kan utgjøre en del av to administrasjoner; en nasjonal og en unionsadministrasjon. Årsaken til at en slik flernivåadministrasjon har vokst frem knytter seg til organiseringen og spesialiseringen på nasjonalt og europeisk nivå, der nokså fristilte reguleringsorganer kobles opp mot en sterk utøvende europeisk myndighet samt søsterdirektorater og transnasjonale nettverk. Denne studien har undersøkt Utlendingsdirektoratets (UDI) deltakelse i nettverk på europeisk nivå og har forsøkt å forklare hvordan UDIs ansatte forholder seg til styringssignaler fra overordnet departement og fra EU-nivået. Dette er en case-studie som undersøker UDI i dybden for å avdekke UDIs faktiske virkemåte og det empiriske grunnlaget er hentet inn fra intervjuer og offentlige dokumenter. Det er benyttet tre teoretiske perspektiver som rammeverk for analysen. Det organisatoriske perspektiv, liberal intergovernmentalisme og historisk institusjonalisme som kan fungere som et "støtteperspektiv". De empiriske funn gir støtte til det intergovernmentale perspektiv som forstår UDI ut fra sin plass i den nasjonale styringskjeden, underlagt departementet. UDI er svært lojale overfor overordnet departement, og opptrer til en viss grad i europeiske nettverk på vegne av norske myndigheter i tråd med liberal intergovernmentalisme. Dette kommer til syne ved at UDI har en rådgivende rolle overfor Justis- og beredskapsdepartementet i policy-utformingsfasen på EU-nivå, ved at det forekommer at departementet deltar sammen med UDI på EU-nivå der regelverk tolkes, ved at territorielle skillelinjer er synlige i diskusjoner på EU-nivå og ved at UDI styres av departementet gjennom omfattende bruk av instruksjonsmyndigheten. Likevel finner studien støtte for det organisatoriske perspektiv som peker på at nasjonale reguleringsorganer utgjør en del av en integrert administrasjon. Spesialiseringsprinsipper i nasjonalstaten og på EU-nivå muliggjør UDIs utstrakte kontakt med EU-byrået for asylsaker og andre medlemsland. Representanter for reguleringsorganene er også opptatt av å ha faglige diskusjoner og informasjonsutveksling på EU-nivå er utbredt. Det siste perspektivet, historisk institusjonalisme egner seg til å forklare endringer, eller mangel på sådan.