"Damned if you do and damned if you don't." En studie av Fylkesmannen i Buskeruds beslutningsatferd i kommunereformen

Abstract

I gjennomføringen av Solberg-regjeringens kommunereform ble den norske Fylkesmannen gitt et oppdrag. Fylkesmannen skulle være tilrettelegger og koordinator og sørge for at påbegynte prosesser ble avsluttet innen fristen for frivillig sammenslåing 1. juli 2016 (fase 1). Deretter skulle Fylkesmannen vurdere kommunenes vedtak opp mot reformens mål og levere en helhetlig tilrådning om ny struktur til Kommunal- og moderniseringsdepartementet innen 1. oktober 2016 (fase 2). Det er en omstridt reform med stor lokal motstand i kommunene, noe som fører Fylkesmannen i en situasjon preget av krysspress. I denne studien undersøker jeg hvilken beslutningslogikk Fylkesmannen i Buskerud følger i en slik situasjon preget av krysspress. Samtidig viser jeg at den norske Fylkesmannen er noe vi kan kalle en statlig territoriell representant. Med en case-spesifikk problemstilling om Fylkesmannen i Buskeruds beslutningslogikk i kommunereformen besvarer jeg også en generell problemstilling om hvilken logikk statlig territorielle representanter følger når de fatter beslutninger i krysspressede situasjoner. Jeg benytter meg av beslutningsteoriene konsekvenslogikk og passethetslogikk hvorav jeg har utarbeidet tre sett forventninger om hvordan Fylkesmannen ville handlet dersom hun fulgte en av de to logikkene. To forventninger er knyttet til konsekvenslogikk og tar utgangspunkt i Downs’ byråkrattyper i byråkratilitteraturen. De to kaller jeg Teknokraten og Taktikeren. Utarbeidet fra passethetslogikk har jeg en forventning jeg kaller Passethetslogikeren. Gjennom prosess-sporing finner jeg situasjoner i de overnevnte fase 1 og 2 av Fylkesmannens oppdragsperiode der jeg kan lokalisere karakteristikker som samsvarer eller ikke samsvarer de mine forventninger. Jeg finner at Fylkesmannen i Buskerud i høy grad følger en konsekvenslogikk. Jeg finner også mulige sammenhenger som tyder på at Fylkesmannen la til grunn et mål de mente var optimalt for fylket som helhet, i tråd med de teknokratiske forventningene om ønsket utfall. Videre finner jeg sammenhenger som tyder på at Fylkesmannen deretter kunne gjøre tilpasninger etter lokale forhold i gjennomføringen av arbeidet. Jeg finner ikke belegg i for at Fylkesmannen i Buskerud fulgte en logikk om det passende etablert i fylkesmannskollegiet. For den generelle problemstillingen argumenterer mine funn for at byråkrater, som den norske Fylkesmannen, i høy grad følger ulike variasjoner av konsekvenslogikk når de fatter beslutninger i krysspress.