Proformapraksis i førstelinjen : En studie av politiets skjønnsrom i proformakontrollen ved ektefellegjenforening

Abstract

Sammendrag Proformapraksis i førstelinjen. En studie av politiets skjønnsrom i proformakontrollen ved ektefellegjenforening.

Masteroppgave i rettssosiologi Institutt for kriminologi og rettssosiologi Universitetet i Oslo Mai 2011

Forfatter: Mari Barwin Veileder: Liv Finstad

I denne oppgaven belyser jeg hvordan politiet håndhever det skjønnsbetingede vilkåret i utlendingslovens § 40 fjerde ledd. Dette er den såkalte proformabestemmelsen. Den fastslår at en utlending kan nektes familiegjenforening med en ektefelle som bor i Norge dersom ekteskapet ikke anses å være reelt. I dette sammendraget peker jeg på det jeg mener er oppgavens viktigste momenter. Det overordnede forskningsspørsmålet mitt er:

• Hvilken rolle spiller skjønn i politiets håndhevelse av proformabestemmelsen? Delspørsmål er: • Hvilken rolle spiller politiets saksbehandlere i å velge ut hvem som skal kontrolleres? • Hvilken rolle spiller politiets saksbehandlere i gjennomføringen av proformakontrollen? • Hvordan reflekterer saksbehandlerne over arbeidet med proformakontrollen?

Jeg legger særlig vekt på om, og hvordan, politiets praksis kan forstås i lys av Michael Lipskys teori om førstelinjebyråkrater. Lipsky hevder at byråkratene som jobber i førstelinje i offentlig sektor må prioritere i et krysspress mellom knappe ressurser og stor saksmengde. Et avgjørende poeng hos Lipsky er at førstelinjen i betydelig grad må prioritere i saksmengden og bruke skjønn i den konkrete saksbehandlingen. Slik bidrar førstelinjebyråkratene til å utforme den faktiske politikken på en rekke felt.

Jeg har samlet inn data gjennom intervjuer med fem informanter fra et mellomstort og et større politidistrikt. Alle informantene er sivilt ansatte i politiet, tre av dem saksbehandlere og to er førstelinjeledere. Jeg har supplert intervjumaterialet med opplysninger fra rapporter om utlendingsforvaltningen og fra lovforarbeidene til utlendingsloven av 2008.

Et sentralt funn i min studie er at saksbehandlerne i det mellomstore politidistriktet har begrenset kapasitet til å foreta proformakontroll på eget initiativ. I dette politidistriktet foregår det meste av proformakontrollen etter bestillinger fra Utlendingsdirektoratet (UDI). I det store politidistriktet fortelles det om større grad av egeninitiert kontroll, både ved intervjuer, bostedskontroller og spaning. Gjennom å bruke min skjønnsdefinisjon der både det å handle og det og unnlate å handle forstås som en skjønnsvurdering, knytter jeg dette funnet til begrepet kontorskjønn. Jeg har utviklet dette begrepet som et motstykke til begrepet gateskjønn. Begrepet gateskjønn har blitt kritisert fordi de typene av avgjørelser en operativ politipatrulje må ta i sitt arbeid ute blant publikum er av så mange forskjellige slag. Jeg hevder imidlertid at kontorskjønnet er lettere å påvise enn gateskjønnet, fordi alle søknader som politiets saksbehandlere mottar må realitetsbehandles. Man kan derfor fange opp hvilken rolle saksbehandleres skjønnsbruk får for praksisen på et felt ved å vurdere deres saksbehandling opp mot motsetningsparet handling/ikke handling.

Videre finner jeg at førstelinjeledernes vurdering av kontrollmidlenes effektivitet ser ut til å preges av hvilke personalressurser de har til rådighet. Jeg knytter disse funnene til Lipskys antagelser om betydningen av førstelinjebyråkratiets begrensede ressurser og nødvendigheten av å forenkle virkeligheten. Materialet mitt kan tyde på at teorier om typologisk mistanke eller et eget politiblikk har lite for seg i førstelinjen i mindre politidistrikter. Jeg har ikke nok materiale til å si noe sikkert om betydningen av typologisk mistanke i et større politidistrikt.

I mitt materiale finner jeg videre at flere informanter sier at arbeidet deres er underlagt klar styring fra UDI. Samtidig uttrykker de at det er svært usikre på hva som skal til for at et ekteskap skal vurderes som proforma. Politiet kan bare innvilge søknader. Dersom de er usikre på om vilkårene for ektefellegjenforening er oppfylt, må de sende saken videre til UDI. Gjennom en vurdering av forarbeidene til den nye utlendingsloven knytter jeg informantenes usikkerhet til Lipskys påstand om at politisk ansvar forskyves til førstelinjen. Lipsky hevder at politikere vil skyve konkrete avveiningsoppgaver nedover i byråkratiet når de utformer lover på politisk følsomme områder. Samtidig viser en intern utredning fra utlendingsforvaltningen at UDIs saksbehandlere mener at førstelinjen formidler uforholdsmessig mange saker til avgjørelse hos dem. Lipsky hevder at en viktig motstandsstrategi for misfornøyde førstelinjebyråkrater kan bestå i å nekte å bruke delegert myndighet. Jeg foreslår at mitt materiale, sammenholdt med UDIs påstand om en ”overrapportering” til andrelinjen, kan tyde på at en slik mekanisme gjør seg gjeldende i saker om ektefellegjenforening. Ut fra dette foreslår jeg følgende videreutvikling av Lipskys påstand: Når et overordnet organ gir uklare retningslinjer for rettslige avveininger, samtidig som førstelinjen bare får positiv vedtaksmyndighet, vil saksbehandlere i førstelinje fraskrive seg ansvar for de rettslige avveiningene gjennom å begrense sin bruk av den delegerte vedtaksmyndigheten.

Jeg avslutter derfor oppgaven med å komme med noen konkrete forslag til momenter som jeg, basert på mine funn, mener bør vektlegges i omorganiseringen. Momenentene jeg peker på er at førstelinjebyråkratene bør få ensartet og tilstrekkelig opplæring i intervjuteknikk, og ensartet og tilstrekkelig tilgang på juridisk skolert personale.