Et hovedproblem som kom til syne på slutten av 80-tallet, var manglende etterlevelse av plan- og bygningsloven. I for stor grad var de bygninger som ble oppført ikke i samsvar med regler oppstilt i lov og forskrift. På bakgrunn av de oppdagelsene man gjorde, ble det foreslått ulike lovendringer i Ot.prp. nr. 39 (1993-94) (heretter: prp. 39) for blant annet å styrke sanksjonssystemet.