| dc.description.abstract | Formålet med dette arbeidet er å studere stabiliteten i kommunenes økonomiske atferd fra 2001 til 2006 ved hjelp av modellen KOMMODE; se Langørgen og Aaberge (1997). Ved å estimere modellen for flere år har vi kunnet undersøke endringer i estimeringsresultatene. Dette har gitt oss større kunnskap om kommuneøkonomien i den aktuelle perioden. Et viktig element i denne sammenheng har vært å teste modellens stabilitet.
I kapittel 2 gis det en oversikt over forhold som påvirker kommunenes økonomiske handlefrihet. For det første redegjøres det for hvordan staten styrer aktiviteten i de norske kommunene gjennom overføringer i form av rammetilskudd eller øremerkede tilskudd, gjennom inntektssystemet og ved å pålegge kommunene oppgaver. For det andre gis det en gjennomgang av utviklingen i kommunenes økonomiske forhold som ligger utenfor statens direkte kontroll ved å se nærmere på konjunkturutviklingen i perioden, utviklingen i faktor-priser og forhold som påvirker kommunenes bundne kostnader. Denne oversikten danner et viktig grunnlag for tolking av estimeringsresultatene, som blir presentert i kapittel 4.
I kapittel 3 gjennomgås modellen KOMMODE. Modellen antar at kommunene er nytte-maksimerende aktører når de bestemmer utgiftsnivået på de ulike tjenestesektorene og budsjettunderskudd for å finansiere disse utgiftene. Ved å maksimere en gitt kommunes nyttefunksjon gitt en budsjettbetingelse kommer man frem til en versjon av det lineære utgiftssystemet. Dette utgiftssystemet sier at kommunenes utgifter i en bestemt sektor er lik summen av sektorens bundne kostnader og andelen av de frie disponible inntektene som brukes på sektoren. Ved å introdusere heterogenitet i kostnads- og preferanseparameterne får man et lineært utgiftssystem som tar hensyn til heterogenitet i kommunenes utgiftsbehov og i lokale preferanser.
Kommunene møter lovpålagte oppgaver og minstestandarder i tjenesteproduksjonen. I en utvidet forstand vil dette omhandle alle minstestandarder og normer samfunnet pålegger kommunen. Kostnaden forbundet med dette produksjonsnivået i ulike sektorer kalles bundne kostnader.
Flere av de kommunale tjenestene er rettet mot personer i bestemte aldersgrupper. Det er derfor positive og signifikante sammenhenger mellom bundne kostnader i grunnskole-sektoren og barn i barneskole- og ungdomskolealder, bundne kostnader i barnehagesektoren og barn i barnehagealder, og bundne kostnader i pleie- og omsorgssektoren og antall eldre personer. Det viser seg at merkostnaden i grunnskolesektoren for barn i barneskolealder er lavere enn merkostnaden for barn som går på ungdomskolen. For året 2006 finner vi at merkostnaden for barneskoleelever er på ca. 39 000 kroner mens merkostnaden for ungdomskoleelever er på ca. 58 000 kroner.
Merkostnaden i pleie- og omsorgssektoren knyttet til eldre brukere øker med alderen på brukerne. For eksempel er merkostnaden knyttet til de over 90 år lik ca. 201 000 kroner, de mellom 80-89 år lik ca. 50 000 kroner og de mellom 69-79 år lik ca. 24 000 kroner i 2006. Bundne kostnader til pleie- og omsorgssektoren påvirkes også av antall psykisk utviklingshemmede og ressurskrevende brukere, siden disse gruppene ofte er brukere av pleie- og omsorgstjenester.
Åtte av de tolv tjenesteytende sektorene innehar smådriftsulemper. Disse er administrasjon, grunnskoler, barnehager, helsestell, pleie og omsorg, kultur, VAR (vann, avløp og renovasjon) og øvrig infrastruktur. Bakgrunnen for dette er at det er en del oppgaver som utføres selv om kommunen er liten eller stor. Kommuner med spredt bosetning kan også ha høyere kostnader i kommunal tjenesteytelser pga. høye reiseutgifter og smådriftsulemper i tilknytning til desentralisering. Utgiftene til grunnskoler, barnehager, helsestell og pleie og omsorg øker således med reiseavstander innenfor kommunen.
Høy yrkesdeltakelse blant kvinner i alderen 20-44 år bidrar til høyere utgifter til øvrig utdanning (som inkluderer skolefritidsordningen) og barnehager siden disse familiene i større grad benytter seg av skolefritids- og barnehagetilbudet enn hjemmeværende kvinner i den samme aldersgruppen. Det er fordi de hjemmeværende kvinnene i større grad passer på barnene selv.
Integrering av innvandrere gir også merkostnad til øvrig utdanning. Grunnen er at personer som har flyktningstatus har rett på norsk- og samfunnsfagsundervisning som en del av integreringsprosessen. Alle utgifter til voksenopplæringen av disse flyktningene føres under utgiftsbruken i sektoren øvrig utdanning. Flyktninger med integreringstilskudd, dvs. flyktninger med en botid under 5 år i Norge, bidrar derfor til økte utgifter til øvrig utdanning.
Utgiftsbruken til sosialhjelpsektoren påvirkes av antall fattige personer, flyktninger med integreringstilskudd, skilte og separerte i alderen 16-59 år, arbeidsledige 16-24 år og uførepensjonister 18-49 år. Årsaken til det er at disse gruppene har en relativ høy tilbøyelighet til å være brukere av kommunale sosiale tjenester. Av disse gruppene finner vi at unge arbeidsledige er de største brukerne av sosialhjelpstjenester, med en merkostnad på sektorens utgiftsbruk på ca. 108 000 kroner for 2006. Dette kan skyldes at denne gruppen i mindre grad fanges opp av andre velferdsordninger, f.eks. arbeidsledighetstrygd.
Bundne kostnader i barnevernssektoren påvirkes positivt av antall fattige og barn med enslige foreldre i alderen 0-15 år. Bakgrunnen for dette er at omsorgssvikt i familien oppstår hyppigere ved enslige forsørgere og når de økonomiske rammebetingelsene i familien er dårlige.
I denne versjonen av KOMMODE splittes infrastruktursektoren inn i sektorene kommunale veier, VAR og øvrig infrastruktur, på samme måte som er presentert i Langørgen mfl. (2005). Denne oppdelingen resulterer i at kilometer kommunale veier og snønedbør påvirker utgiftene til kommunale veier positivt. Årsaken til dette er at snørydding langs det kommunale veinettet er en betydelig kostnad for kommuner med snønedbør og at kostnadene knyttet til sektoren avhenger av størrelsen på veinettet.
Andelen høygradig rensekapasitet har en positiv innvirkning på de bundne kostnadene til VAR-sektoren. Denne effekten på sektorens bundne kostnader er gjeldende siden fylkes-mannen pålegger hvilke renseprinsipp renseanleggene i fylket benytter seg av og høygradig rensing av kloakk er mer kostbart enn lavgradig rensing.
I tillegg til å undersøke hvilke faktorer som påvirker kommunenes bundne kostnader forklarer KOMMODE bruken av de frie disponible inntektene. Frie disponible inntekter er differansen mellom en kommunes inntekter og bundne kostnader. Andelen av de frie disponible inntektene som brukes på de tjenesteytende sektorene og netto driftsresultat kalles marginale budsjettandeler.
Kommuner med et høyt gjennomsnittlig utdanningsnivå satser mer ressurser på øvrig utdanning, barnehager, sosialhjelp, kultur og øvrig infrastruktur, og mindre på administrasjon, sammenliknet med kommuner med et lavt utdanningsnivå. Disse effektene uttrykker preferanser til personer med et høyt utdanningsnivå. Årsaken til at kommuner med et høyt utdanningsnivå prioriterer sosialhjelp kan skyldes at personer med et høyt utdanningsnivå i større grad innehar altruistiske holdninger enn personer med et lavere utdanningsnivå.
Som nevnt ovenfor prioriterer kommuner med et høyt utdanningsnivå sektorene barnehager og øvrig infrastruktur. Det kan skyldes at disse kommunene har et større behov for tjenester tilknyttet bruk av barnehager og skolefritidsordninger. Det er fordi personer med høyt utdanningsnivå har en høyere yrkesdeltaking enn personer med et lavere utdanningsnivå og derfor har behov for mer avlastning i forbindelse med barnepass.
Sosialistiske partier, som er definert som Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og alle andre lister/partier som har et klart sosialistståsted, finansierer økt prioritering av administra-sjon og øvrig infrastruktur ved lavere netto driftsresultat. Dette uttrykker de lokale preferans-ene knyttet til politisk ståsted. Det er overraskende få sammenhenger mellom bruk av frie disponible inntekter og sosialistandelen i kommunestyret. En forkaring på dette er at kommunenes prioriteringer i større grad er bestemt av lokale forhold enn nasjonale partipolitiske prioriteringer.
Denne versjonen av modellen bruker også andelen bosatt tettbebygd til å forklare kommunenes marginale budsjettandeler. En høyere andel bosatt tettbebygd prioriterer barnevern, kultur og VAR-sektoren, mens administrasjon, øvrig infrastruktur og netto driftsresultat blir lavere prioritert. Bakgrunnen for sammenhengen mellom andelen bosatt tettbebygd og bruken av frie disponible inntekter på barnevern og kultur kan i tillegg til lokale prioriteringer skyldes at tettbebygde kommuner ofte er by-/senterkommuner. Erfaringsmessig er by-/senterkommuner et oppsamlingssted for barnevernsbarn samt et naturlig kultursenter med bakgrunn i mange potensielle brukere av kulturtjenester.
KOMMODE er en modell som analyserer kommunenes utgiftsbruk i et simultant rammeverk. Siden modellen tidligere er estimert for enkeltårene 1993, 1998 og 2003 har det vært vanskelig å studere parameterestimatenes stabilitet. Dette skyldes at dataene i modellen ikke er sammenliknbare samt at kommunenes rammebetingelser har blitt endret over tid.
Ved å estimere modellen for årene 2001-2006 har det blitt lettere å studere modellens stabilitet. Det er fordi kommunenes rammebetingelser innehar små endringer i perioden samt at data og spesifikasjon av modellen er sammenliknbare. Resultatet er at de estimerte koeffisientene i KOMMODE endrer seg lite over tid. I de tilfeller hvor det er uregelmessigheter i estimeringsresultatene kan vi stort sett forklare disse avvikene ved hjelp av innsikt i kommunenes rammebetingelser og utenforliggende forhold. | nor |