| dc.description.abstract | Hvordan ville jordbrukspolitikken se ut dersom den skulle være konsistent med hensynet til jordbrukets bidrag til fellesgoder og fellesonder? Hvilke avveininger må i så fall gjøres mellom fellesgoder og klimagassutslipp, som forårsaker fellesondet klimaendringer? Er det mulig å få mer av fellesgodene uten mer klimagassutslipp? Oppgaven vil utforske disse spørsmålene med fokus på klimagassutslipp fra jordbruksproduksjon, og på jordbrukets bidrag til fellesgodene agrobiodiversitet, kulturlandskap og matvareberedskap.
Fellesgodene og klimagassutslipp fra jordbruket blir gjennomgått i en teoretisk analyse. Jeg diskuterer hva som gjør disse til fellesgoder/onder, hvordan de henger sammen med norsk jordbruksproduksjon og hvordan myndighetene kan sørge for et samfunnsøkonomisk effektivt tilbud av fellesgodene og en samfunnsøkonomisk effektiv begrensing av fellesondet.
Jeg kommer fram til at de fleste jordbruksaktiviteter bidrar til både fellesgoder og klimagassutslipp simultant. Det er derfor vanskelig å si noe på prinsipielt grunnlag om hvorvidt de fleste jordbruksaktiviteter har en positiv eller negativ nettoverdi for samfunnet, utover den delen av aktivitetene som fanges opp i matmarkedet. Fra et samfunnsøkonomisk ståsted vil dermed jordbrukspolitikken i stor grad dreie seg om å veie klimagassutslipp opp mot fellesgodene. Klimagassutslipp kan slik sett tolkes som en del av de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å frambringe fellesgodene. Det er imidlertid noen jordbruksaktiviteter som skiller seg ut. Semi-naturlig, overflatedyrka eng til slått og beite bidrar positivt til alle fellesgodene, samtidig som det også absorberer karbon fra atmosfæren og binder det i jorda. På den andre siden har vi produksjon av svin, fjørfe og egg, som ikke bidrar til noen av de fellesgodene denne oppgaven fokuserer på, samtidig som det har betydelige klimagassutslipp.
Etter den teoretiske analysen skal jeg analysere norsk jordbrukspolitikk ved hjelp av en omfattende numerisk, empirisk fundert partiell likevektsmodell. Denne modellen kalles Jordmod (Mittenzwei og Gaasland, 2008), og er lagd for å kunne analysere effekter av for-skjellige typer jordbrukspolitikk. De kvantitative resultatene bør tolkes med forsiktighet, men de kvalitative resultatene kan gi verdifull innsikt. Modellberegningene, basert på mine scenarioutforminger, er gjort av Klaus Mittenzwei fra Norsk Institutt for Landbruksøkonomisk Forskning (NILF). Modellen bruker programvaren GAMS.
Modellen vil implementere hensynet til fellesgodene ved bruk av sikre minimumsstandarder. Det vil si at fellesgodene skal opprettholdes på et nivå som gjør dem robuste mot irreversibel degradering, gitt at kostnadene for å opprettholde det nivået er rimelig. Den sikre minimumsstandarden for biodiversitet og kulturlandskap er at omfanget av overflatedyrka eng til slått og beite ikke skal kunne falle mer enn 10% under 2006-nivå. Minstekravet for matvareberedskap er at jordbruket skal kunne produsere tilstrekkelig med kalorier, fett og proteiner til hele befolkningen i tilfelle det skulle oppstå en hypotetisk 3-årig matvarekrise. Ideelt sett skulle jeg brukt modellen til å finne tilbudet av fellesgoder og begrensningen av klimagassutslipp som er samfunnsøkonomisk effektiv. For å kunne gjøre det, hadde jeg trengt samfunnets betalingsvilje for fellesgodene og for begrensning av klimagassutslipp, men jeg mangler gode data for denne betalingsviljen.
Jeg har valgt å la klimagassutslipp bli internalisert med en karbonskatt lagt på kunstgjødsel og på både norske og importerte matprodukter, slik at hele karbonbidraget fra norsk matkonsum internaliseres. Denne karbonskatten blir gitt eksogent ved forventet kvotepris fra EUs marked for utslippskvoter. Jeg har valgt dette fordi EUs kvotepris regnes som et fornuftig utgangspunkt for en karbonpris i Norge.
Jeg kjører tre scenarier, alle satt til år 2020: Ett hvor jeg introduserer karbonskatten, men holder jordbrukspolitikken ellers uforandret. Et annet hvor jordbrukspolitikkens eneste mål er å opprettholde de sikre minimumsstandardene til fellesgodene, og tilskuddssystemet tilpasser seg endogent til det målet. Og så et tredje hvor jordbrukspolitikken skal opprettholde de samme sikre minimumsstandardene, gitt at jordbrukssektoren er underlagt en karbonskatt. Scenariene sammenlignes med et referansealternativ, som viser hvordan jordbrukssektoren forventes å se ut i 2020 hvis jordbrukspolitikken holder seg uendret. Felles for alle scenariene er at tollsatsene beholdes på dagens nivå.
Referansealternativet indikerer at utslippene fra jordbruket vil være omtrent de samme i 2020 som i dagens situasjon, med uendret politikk. Referansealternativet indikerer også at Norge har betydelig høyere aktivitet enn det som trengs for å være i beredskap til en matvarekrise, slik det defineres i oppgaven. På den andre siden vil uendret politikk føre til at kulturlandskap og biodiversitet, slik det defineres i oppgaven, vil havne under den sikre minimumsstandarden. Jordbrukspolitikken må dermed endre seg dersom denne sikre minimumsstandarden for kulturlandskap og biodiversitet skal opprettholdes.
Resultatene fra modellen indikerer at en karbonskatt vil føre til at det totale karbonbidraget fra norsk matvarekonsum reduseres. Siden karbonskatten på importerte matvarer også bidrar til importbeskyttelse på toppen av tollsatsene, rammer karbonskatten utslipp fra importert mat relativt hardere enn utslipp fra norsk produksjon. På den andre siden ser vi at dersom norsk produksjon reduseres for å kun opprettholde de sikre minimumsstandardene, vil det reduserte utslippet fra norsk produksjon bli motsvart av utslipp fra importert mat. Karbonskatten motvirker dermed karbonlekkasje til utlandet.
Den sikre minimumsstandarden for overflatedyrka eng fører til høyere utslippsintensitet per ku. Utslippskutt og opprettholdelse av biodiversitet blir dermed konkurrerende. På den andre siden fører en karbonskatt til lavere gjødslingsintensitet, som dermed forbedrer forholdene for biodiversitet. Siden matvareberedskap slik det defineres i oppgaven henger tett sammen med produksjon, vil dermed også matvareberedskap være konkurrerende med utslippskutt. Dette bekrefter påstanden om at en jordbrukspolitikk konsistent med hensynet til fellesgoder og fellesonder innebærer en avveining av fellesgoder opp mot fellesonder.
Siden produksjonsbehovet for å opprettholde minstekravet for matvareberedskap er lavere enn referansealternativet, kan tilskuddene til jordbruksproduksjon reduseres drastisk og likevel oppnå dette minstekravet. Modellresultatene indikerer muligheter for over 6 mrd. kr i årlige offentlige besparelser. Tollsatsene bidrar til å opprettholde variert jordbruksproduksjon og reduserer behovet for budsjettstøtte. På den andre siden må tilskuddene til overflatedyrka eng øke for å opprettholde den sikre minimumsstandarden for biodiversitet og kulturlandskap. Det offentlige vil tjene mer enn det beregnede tapet til konsumenter og produsenter, slik at det er hypotetisk mulig for det offentlige å kompensere produsenter og konsumenter fullt ut, og likevel ha tjent på endringene.
Gitt denne oppgavens forutsetninger, som blant annet ikke inkluderer distriktspolitiske hensyn eksplisitt, så er det rimelig å konkludere med at det er et stort potensial for utslippskutt og opprettholdelse av sikre minimumsstandarder for fellesgoder, samtidig som det totale overskuddet i samfunnet øker. Etter mine beregninger vil dette overskuddet øke selv om det ikke er gjort noen eksplisitt verdsetting av fellesgodene og utslippsreduksjonene. | nor |