Historien om NAV-reformens unnfangelse : om idéleverandører bak reorganiseringen av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten

Abstract

Formålet med denne studien har vært å finne ut av hvorfor, hvorfra og hvordan ideene til NAV-reformens valg av organisasjonsmodell kom. Disse spørsmålene søkes forklart ved hjelp av tre mulige forklaringsfaktorer: For det første kan det ha vært en elite av reformentreprenører som satte reform på dagsorden og bidro til valg av organisasjonsmodell. For det andre kan forskningsbasert kunnskap ha inngått som reformens kunnskaps- og beslutningsgrunnlag og til slutt kan Norge ha sett til reformaktivitet i omkringliggende land og adoptert ideer og løsninger som ble brukt til reorganiseringen av den norske arbeids- og velferdsforvaltningen. Ambisjonen er dermed todelt ved at studien ønsker å bidra til innsikt i den politisk-administrative beslutningsprosessen som ledet fram til vedtaket av reformen i 2005, samt bakgrunnen for og idéleverandører til reform.

Prosessen som ledet fram til vedtaket i 2005 ble initiert fire år tidligere da Stortinget ba Bondevik II-regjeringen om å utrede spørsmålet om én felles etat for Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Regjeringen la fram sitt forslag, kalt SATS-meldingen, der de foreslo å opprette en statlig jobbetat og en pensjonsetat. Disse skulle samordnes med sosialtjenesten i kommunene. Stortinget var ikke fornøyd og sendte meldingen tilbake til regjeringen for ytterligere utredning. Det ble nå nedsatt et offentlig utvalg (Rattsø-utvalget), og deres anbefaling var nærmest identisk med organisasjonsmodellen som ble foreslått i SATS-meldingen. Regjeringen valgte heller å slå sammen sammen Aetat og trygdeetaten til en ny arbeids- og velferdsetat. Denne statlige etaten skulle sammen med den kommunale sosialtjenesten inngå i en felles førstelinjetjeneste som skulle fungere som brukernes første kntaktpunkt med forvaltningen. Dette ble vedtaket, og den største forvaltningsreformen i nyere norsk historie var et faktum.

Det viser seg at samordning mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten ikke er et nytt tema, men kan spores helt tilbake til 1970-tallet. Det var i tillegg stor politisk enighet om reformbehovet – det var overmodent. NAV-reformen kan dermed ses som endringer som presset seg fram som følge av misnøye med den gamle og fragmenterte arbeids- og velferdsforvaltningen. Videre var dette en reform som i all hovedsak kom fra politisk hold, og beslutningstakere i regjeringen og Stortinget kan kalles reformentreprenører. Beslutningstakerne hentet inn noe forskning i forbindelse med reformutforming, og det ble børstet støv av eksisterende forskning. Forskning og forskere ble gitt status og tillit, og ble i størst grad brukt til å legititmere beslutninger og prosesser. Forskning kan ha fungert som ”bevis” på beslutningstakernes ansvarlighet. Til slutt bidro internasjonal reformaktivitet og populære reformbølger i hovedsak som inspirasjon for beslutningstakerne i NAV-prosessens tidlgige faser. Reformen kan ses som en moderne og dristig reform med lignende begrunnelser, organisering og mål for reform som blant annet Storbritannia, Nederland og Danmark.