Bostøtte og bakkebyråkrati : kommunenes arbeid med statlig bostøtte i lys av teorier om offentlig forvaltning

Abstract

Oppgaven handler om en undersøkelse av bostøttesaksbehandling i 18 kommuner. Det er primært saksbehandlere som er intervjuet, og så vel arbeidsprosessen som relasjonen til brukerne beskrives fra deres synsvinkel. Med utgangspunkt i en diskusjon av skjønn versus rettigheter og tre teoribidrag knyttet til publikumsnær offentlig forvaltning søker jeg å kaste lys over følgende problemstillinger: • Hvilken plass har skjønnsutøvelsens i en ordning som i utgangspunktet er helt ut regelbestemt? • Hvordan kan vi forstå saksbehandlerens rolle mellom søker og regelverk? Bostøtten er en fullt ut statlig finansiert støtteordning til beste for visse husstander i visse boliger. Ordningen administreres sentralt av Husbanken, og midlene bevilges av Stortinget som overslagsbevilgning. Ytelsen tildeles etter søknad, men er i likhet med trygdeordningene bare avhengig av i hvilken grad søkeren fyller de kriteriene som er nedfelt i regelverket. Regelverket er av flere forfattere ansett å være svært detaljert og komplisert. Ansvaret for bostøttens førstelinjetjeneste med mottak og kontroll av søknader er lagt til kommunene. I de fleste kommuner utgjør dette arbeidet en liten del av en stilling. Behovet for særlig kompetanse fører ofte til at bare én person i kommunen ivaretar dette arbeidet. I de største kommunene kan saksmengden derimot være på et nivå som tilsier at oppgaven deles mellom flere. Datagrunnlaget for oppgaven er intervjuer med saksbehandlere og i noen tilfelle sosialsjefer i totalt 18 kommuner. Datainnsamlingen ble utført i samarbeid med Norsk Institutt for By- og Regionforskning som ledd i et utredningsprosjekt på oppdrag av Husbanken. Dette oppdraget er rapportert i Østerby (2007). Oppgaven er en omarbeidelse og utvidelse av oppdragsrapporten. Oppgaven går lengre i analysen enn oppdragsrapporten, og fokuserer på noe ulike problemstillinger. Michael Lipsky (1980) etablerte begrepet ”Bakkebyråkrati” (Street Level Bureaucracy) midt på 1970-tallet. Bakkebyråkrater kjennetegnes ved stor grad av publikums¬kontakt og relativ autonomi i arbeidssituasjonen. Jeg drøfter i oppgaven i hvilken grad dette begrepet er egnet til å kaste lys over bostøttesaksbehandlingen. Kravet til særlig kompetanse på bostøtte kombinert med et relativt lite saksomfang i mange kommuner, gjør at saksbehandlerne kan bli stående nokså alene i sine faglige vurderinger. Samtidig skal bostøtten i utgangspunktet være rent regelstyrt, og faglige og skjønnspregede vurderinger skal ikke spille inn. Oppgaven diskuterer også i hvilken grad dette er tilfelle i praksis, og omvendt i hvilken grad saksbehandlerskjønn spiller inn i bostøttebehandlingen. Ivar Bleiklie (1997) tar utgangspunkt i at bakkebyråkratenes arbeidssituasjon er formet av interaksjon for det ene med brukerne og for det andre med egen organisasjon og dennes ledelse. Han identifiserer det han kaller tre ulike former for service-regimer i offentlig velferdsforvaltning. Baldersheim og Bø (1995) tar utgangspunkt i arbeidsmiljøfaktorer og etablerer begreper om tre ulike forvaltningskulturer. Oppgaven vurderer også disse modellens egnethet med hensyn til å belyse omstendighetene rundt bostøttesaksbehandlingen. Avslutningsvis presenteres en tentativ modell av tre måter å se bostøtten på fra kommunens synsvinkel.