Regulering av innvandring av kvalifisert arbeidskraft til Norge : En studie av oppmykningen av spesialistbestemmelsen i forskriften til utlendingsloven i 2000

Abstract

Hovedproblemstillingen for oppgaven er hvordan problem-, policy- og politikkprosesser, enkeltvis og i samspill, kan forklare oppmykningen av spesialistbestemmelsen i mars 2000?

Den såkalte spesialistbestemmelsen ble i mars 2000 myket opp hovedsakelig ved at kravet bestemmelsen satte til utdanning ble senket. Reelt sett hadde bestemmelsen siden 1975 og innføringen av innvandringsstoppen, regulert arbeidsinnvandring fra land utenfor Europa. Endringen var således den første på 25 år, noe som umiddelbart gjør endringen både empirisk og analytisk interessant.

I besvarelsen av problemstillingen tas det utgangspunkt i John Kingdons dagsordenmodell. Selv om modellen primært er utviklet for å forklare dagsordensetting, synes den like relevant og fruktbar for å forklare politikkendring. Modellen tar utgangspunkt i tre strømmer knyttet til oppdukkende problemer, utvikling av policyløsninger og politiske begivenheter. I tråd med Kingdon er det analytisk interessante i oppgaven hvordan prosessene enkeltvis og særlig sammen legger grunnen for politikkendring. Mens såkalte mulighetsvinduer for politikkendring kan åpne seg gjennom problem- eller politikkprosessen, er sjansen for politikkendring størst når de tre prosessene sammenkoples, noe Kingdon omtaler som ”coupling”.

I den empiriske delen fremgår det at alle prosessene bærer i seg elementer som bidro til oppmykningen av bestemmelsen. Innledningsvis gjennomføres en analyse av mangel/knapphet på arbeidskraft og arbeidsinnvandring som dagsordentema. Analysen viser at arbeidskraftproblemer som dagsordentema forutgikk arbeidsinnvandring, i betydningen policyløsning, med to til tre år. Det går derfor frem at vinduet som åpnet seg var et problemvindu med bakgrunn i en stadig mer kritisk mangel på arbeidskraft. Mangelen på arbeidskraft omfattet vesentlige deler av både offentlig og privat sektor, og ble sett i sammenheng med blant annet lav arbeidsledighet, svært høy yrkesdeltakelse og demografiske endringer med en stadig høyere andel pensjonister i forhold til yrkesaktive. En særlig alvorlig konsekvens var at både finansieringsgrunnlaget og utøvelsen av velferdstjenester syntes i fare.

Utviklingen i problemprosessen finner støttepunkter i policy- og politikkprosessene. For det første utfordret ikke oppmykningen av spesialistbestemmelsen som policyløsning prinsipielle sider ved utformingen av norsk innvandringspolitikk, herunder behovet for en kontrollert og begrenset innvandring. I politikkprosessen viser det seg at ingen av partiene som var representert på stortinget i stortingsperioden som tok til høsten 1997 hadde økt innvandring av kvalifisert arbeidskraft med i sine partiprogrammer. Det vesentlige i politikkstrømmen er således heller det faktum at Arbeiderpartiet skiftet standpunkt i spørsmålet om å åpne opp for økt innvandring av kvalifisert arbeidskraft utenfor Europa.

Med bakgrunn i hovedfunnene i prosessene, er det avslutningsvis grunn til å hevde at man faktisk kan ane et sammenfall eller sammenkopling av de tre prosessene. En delvis gjenstående utfordring er likevel å identifisere de mer konkrete mekanismene som fører til dette og hvordan koplingene arter seg mellom elementer i de tre strømmene.