Offentlige servicekontor : hvordan reagerer statlige etater på et moderniseringsprosjekt initiert av sentrale myndigheter?

Abstract

Tema for oppgaven er forsøket med offentlige servicekontor på 1990-tallet. Ordningen gikk i hovedsak ut på at man skulle samle tjenester fra flere offentlige tjenesteleverandører under ett fysisk tak. På denne måten skulle man oppnå økt tilgjengelighet for brukerne og økt effektivisering hos tilbyderne av tjenestene. Både kommunale og statlige etater deltok i prosjektet, men oppgaven er trygdeetaten, arbeidsmarkedsetaten og skatteetaten undersøkelsesobjektene. Offentlige servicekontor var ikke et norsk fenomen. Konseptet One-stop Shop hadde eksistert i enkelte OECD-land i flere år, og flere land hadde prøvd ut nasjonale varianter av konseptet i sine offentlige sektorer i 1990-årene.

Offentlige servicekontor bygde på et konsept med stor vyer. Det som er interessant i en statsvitenskaplig sammenheng, er å studere hva som skjer når disse ideene og vyene eksponeres for store og robuste organisasjoner. Formålet med analysen er å forklare etatenes reaksjoner på offentlige servicekontor som et moderniseringsprosjekt initiert av sentrale myndigheter. Med utgangspunkt i defineringsaspektet ønsker vi å avdekke holdninger og tenkning om problemer og løsninger som gjør seg gjeldende i de tre etatene.

Vi har forsøkt å øke våre kunnskaper om et forholdsvis nytt organisatorisk fenomen ved å benytte Gulicks prinsipper for horisontal spesialisering i organisasjoner. Et sentralt spørsmål blir i hvilken grad de ulike samarbeidsmodellene ved offentlige servicekontor representerer bestemte prinsipp for horisontal spesialisering. Vi kom fram til at offentlige servicekontor representerer et forholdsvis homogent organisatorisk fenomen, og at deltakelse i servicekontorene isolert sett ikke ville føre til store endringer i etatenes organisasjonsstruktur. De fleste samarbeidsmodellene kan representere flere prinsipp for horisontal spesialisering.

Etatenes reaksjoner på offentlige servicekontor blir forklart og tolket ved hjelp av et rasjonelt-instrumentelt perspektiv, et kulturperspektiv og et myteperspektiv. For hvert av disse perspektivene kan vi utlede et sett av forventninger til hvordan organisasjoner/institusjoner vil reagere nå de eksponeres for et ekstern moderniseringsprosjekt.

Analysen besto av en sammenlikning av forventede og faktiske funn. Det er ingenting som tyder på at etatenes reaksjoner alene kan forklares ut fra ett perspektiv. Innenfor det rasjonelle-instrumentelle perspektivet hadde vi forventninger om at holdninger og tenkning rundt offentlige servicekontor var et rasjonelt svar på de utfordringer og problemer man hadde som oppgave å finne ut av. I følge kulturperspektivet ventet vi at reaksjonene var et resultat av graden av kompatibilitet mellom egenskaper ved selve ordningen og institusjonelle egenskaper ved etatene. Til slutt kunne vi med utgangspunkt i et myteperspektiv vente like og samtidige reaksjoner på offentlige servicekontor som følge av felles påvirkning fra de institusjonelle omgivelsene.

Analysen bekrefter at både det rasjonelle-instrumentelle perspektivet og kulturperspektivet har forklaringsrelevans i studier av offentlige organisasjoner. Når det gjelder de tre etatene, så har vi fått bekreftet at disse i viss grad legger en instrumentell begrunnelse til grunn når de eksponeres for eksterne forvaltningsforsøk. Oppslutningen i etatene kan forklares med at dette er en løsning som kan øke måloppnåelsen i etaten. Samtidig er det visst samsvar mellom innholdet i forvaltningsforsøket og kulturelle egenskaper ved etatene, spesielt trygdeetaten. Det må være opplagt at det finnes verdikomponenter i institusjoner med en over 100 år lang historie. Analysen har samtidig vist at myteperspektivet har mindre forklaringsrelevans på etatenes reaksjoner.