| dc.description.abstract | BUDSJETTPROSESSEN I OSLO ETTER INNFØRINGEN AV BYRÅDSREFORMEN OG MÅLSTYRING: BEDRE OVERORDNET STYRING? EN VURDERING AV FRUKTBARHETEN AV EN PRINSIPAL-AGENT TILNÆRMING I STUDIET AV INSTITU-SJONELLE ENDRINGER I OFFENTLIGE BUDSJETTPROSESSER.
Oppgavens problemstilling er todelt. Analysen av den empiriske problemstillingen danner et utgangspunkt for drøftingen av den teoretiske problemstillingen. For det første drøfter jeg om byrådsreformen (1986) og innføringen av målstyring (1988) i Oslo kommune har gitt bedre overordnet politisk styring av budsjettprosessen i Oslo. Mangel på overordnet politisk styring var ansett som et av hovedproblemene før reformperioden i Oslo, og bedre politisk styring var et av hovedmålene bak begge de reformene jeg behandler i oppgaven. Overordnet politisk styring er definert som evnen til å gjennomføre overordnede prioriteringer mellom formål (sektorer) innenfor den rammen som inntektene setter. For det andre, vurderer jeg om en prinsipal-agent tilnærming er fruktbar for å analysere offentlige budsjettprosesser. Gir den et godt utgangspunkt for å forklare endringene av budsjettatferden i Oslo kommune etter reformene? En viktig målsetning med denne oppgaven er ikke bare å konstatere om den politiske styringen har blitt bedre eller dårligere, men også å finne ut gjennom hvilke mekanismer disse endringene har foregått. Prinsipal-agent tilnærmingen antyder et bestemt sett av slike mikromekanismer, og dette vil være grunnlaget for å vurdere tilnærmingens fruktbarhet i forhold til budsjettprosessen i Oslo.
Prinsipal-agent tilnærmingen kjennetegnes av at den analyserer situasjoner hvor det eksisterer en skjev fordeling av informasjon kombinert med interesseforskjeller mellom hierarkisk ordnede aktører. Ettersom tilnærmingen er en del av en økonomisk nyinstitusjonalisme med et rasjonell aktør perspektiv vil institusjonelle endringer (som reformene i styringssystemet i Oslo er et eksempel på) bli analysert ved å se å på hvilke endrede føringer som legges på aktørenes forfølgelse av sine (eksogent bestemte) interesser, m.a.o. hvilke handlingsincentiver den institusjonelle strukturen gir en aktør med gitte interesser.
I kap. 2 presenteres prinsipal-agent tilnærmingens bakgrunn og grunnleggende ideer, og i kap. 3 vises det hvordan prinsipal-agent tilnærmingen til offentlige budsjettprosesser forholder seg til de etablerte tradisjonene i studiet av offentlig budsjettering. I kap. 4 brukes prinsipal-agent tilnærmingen til å formulere en modell for interaksjonen mellom politiske og administrative aktører. På basis av en kort beskrivelse av innholdet i reformene i Oslo, utledes det forventninger om hvilke effekter reformene burde ha på muligheten for politisk styring av budsjettprosessen ut fra den interaksjonsmodellen som er presentert.
Oppgaven er en case-studie, men en case-studie der det teoretiske utgangspunktet i sterk grad styrer hvilket datamateriale som innsamles. Som case-studie har oppgaven likevel den fordelen at den kan bygge på flere ulike empiriske kilder. Det empiriske materialet i oppgaven stammer fra to hovedkilder. I kap. 5 måler jeg utviklingen av to empiriske indikatorer på overordnet politisk styring - prioriteringsevne og utgiftstilpasningsevne - på basis av budsjett og regnskaps-tall for perioden 1981-1992. P.g.a. metodiske problemer er det vanskelig å trekke noen sikre konklusjoner om prioriteringsevnen, mens utgifts-tilpasningsevnen som var dårlig gjennom hele 80-tallet, ble enda dårligere i perioden 1986-88 for deretter å bli radikalt bedre. Den andre hovedkilden for empiriske data er informasjon innhentet gjennom informantsamtaler i oktober 1992. Dette materialet presenteres i kapittel 6. Den første delen av dette kapittdet beskriver hvordan budsjettprosessen har artet seg fra 1986 fram til 1992 med spesiell vekt på hvilke endringer som har skjedd i de ulike aktørenes budsjettatferd i denne perioden. Forventningene om budsjettprosessen undersøkes og får i hovedsak støtte, selv om informasjonstilfanget til byrådspolitikerne kanskje innledningsvis var noe svakere enn forventet. Relevansen av modellen i kap. 4 dokumenteres. Det er ikke så lett å operere med et klart skille mellom empirien og tolkning av denne når datakilden i hovedsak er informantsamtaler, men den andre delen av kap. 6 representerer en tolkning av den empiri som er blitt presentert tidligere i kapittelet.
I dette avsnittet diskuteres det hvilke faktorer som best forklarer endringen i graden av politisk styring av budsjettprosessen. Det vises at selv om den overordnede styringsevnen som prinsipalagent tilnærmingen retter søkelyset mot, synes å ha blitt klart bedre etter byrådsreformen (og i mindre grad p.g.a. målstyringsreformen som først synes å få klare effekter på budsjettprosessen på 90-tallet), så er det først og fremst endringen av styringsviljen på det sentrale politiske nivået som forårsaket endringen i utgiftstilpasningsevnen. Evnen til å prioritere mellom sektorer synes imidlertid til å ha blitt bedre etter innføringen av byrådssystemet. Endringen av styringsviljen fra 1989 ble skapt av en forståelse av at den økonomiske krisen krevde omfattende tiltak. Nedskjæringsperioden som ble innledet i 1989 skapte irmledningsvis gnisninger mellom politisk nivå og etatsnivå p.g.a. den økte realismen i makro- budsjetteringen ble ledsaget av større urealisme i etatenes budsjettrammer i den forstand at man forlangte utgiftsreduksjoner uten å ville akseptere aktivitetsreduksjoner. Etterhvert har imidlertid byrådet blitt klart flinkere til å gå inn og prioritere også innenfor sektorene. Budsjettdisiplinen i kommunen har blitt svært mye bedre det understrekes at "det er en helt annen kultur i Oslo kommune nå".
I det avsluttende kapittelet, kap. 7, drøftes det hvilke slutninger man på grunnlag av "caset" Oslo kommune kan trekke om fruktbarheten av å anvende en prinsipal-agent tilnærming i studiet av offentlige budsjettprosesser og institusjonelle endringer. Prinsipal-agent tilnærmingen kan stå i fare for å bli for snever dersom man ikke utvider det sett av motiver som prinsipalen tillegges når man skal anvende perspektivet på offentlige budsjettprosesser. Noen endringer av budsjettatferden, det gjelder fagavdelingenes endrede budsjettatferd og den svakere sektororienteringen i politikernes budsjettatferd, forklares lettest ved hjelp av et sosiologisk perspektiv på institusjonell endring, mens endringene av etatenes atferd faller svært godt overens med prinsipal-agent tilnærmingens økonomiske perspektiv. I Oslo finner man endringer i aktørenes oppfatninger av hvilke interesser de skal målbære, men også endringer i de føringer som legges på aktørenes forfølgelse av sine interesser. Det argumenteres derfor for et pluralistisk teoretisk utgangspunkt i studiet av institusjonelle endringers effekt på offentlige beslutningsprosesser. | nor |