| dc.description.abstract | NPM-bølgen, en reformbølge basert på en universell økonomisk modell for mer effektiv styring og organisering, har hatt stor praktisk betydning for offentlig sektor i mange OECD-land siden begynnelsen av 1980-tallet. Oppgaven retter oppmerksomheten mot Next Steps i UK. Det er et omfattende fristillingstiltak i sentralforvaltningen til et land som regnes blant de ledende NPM-reformatorene.
Med Next Steps-tiltaket ble operative enheter, funksjoner og oppgaver fra 1988 og utover skilt ut fra de store integrerte departementene, overført fra andre organer og lagt til nye administrative enheter med selvstendig ledelse og formål. De nye enhetene skulle styres av direktører i henhold til spesifikke rammeavtaler. Next Steps er et ambisiøst og bevisst forsøk på å anvende organisasjonsstrukturelle virkemidler vertikal spesialisering og kontraktstyring for å rette opp det reformatorene oppfattet som en strukturelt og kulturelt betinget skjevhet mellom høyt ansette politiske og lavere vurderte administative oppgaver.
Oppgaven tar sikte på å belyse to hovedspørsmål. Det første er hvordan det var mulig for 1980-årenes reformatorer å overvinne institusjonell motstand i et svært tradisjonsbundet politisk-administrativt system, preget av særegne verdier og normer som tidligere har dannet et sterkt forsvar mot rask endring. Det andre spørsmålet er hvilke effekter Next Steps har hatt på muligheten for politisk styring og kontroll med den operative virksomheten. Har forsøk på å klargjøre roller og ansvarsforhold i systemet styrket politikernes styringsmuligheter, eller har fristillingen undergravd politisk styring?
For å belyse spørsmålene har jeg benyttet et transformativt perspektiv, et bredt institusjonelt perspektiv hvor analyse av instrumentell handling utdypes ved å trekke inn bindinger på handlingsmulighetene knyttet til forhold i omgivelsene og historisk-institusjonelle særtrekk. Tanken er at for å forstå og forklare reform er det ikke tilstrekkelig å undersøke aktørenes intensjoner og handlinger. Omgivelsene og institusjonelle særtrekk representerer eksterne og interne bindinger for hvilke endringer i systemet som er mulige å få til for reformatorene. Det transformative perspektivet forener instrumentell organisasjonsteori med institusjonell teori i både ny og tradisjonell utgave
Instrumentelle faktorer som politisk vilje, legitimitet, tilgang på kompetente og endringsvillige personer samt gunstige handlingsbetingelser i Westminster-systemet, synes å ha spilt en viktig rolle for gjennomføringen av Next Steps. Men antakelig har sterke endringsimpulser fra omgivelsene, i form av store økonomiske problemer og synkende tillit til eksisterende organisasjonsstrukturer, vært avgjørende for reformens gjennomslag. Institusjonell motstand synes overvunnet. Eller var kanskje ikke Next Steps-reformen et så radikalt fristillingstiltak som man først kunne få inntrykk av?
Styrken i fristillingen er vurdert ut fra Next Steps-enhetenes tilknytningsform med tanke på rettslige og ansvarsmessige forutsetninger, personalets status, økonomiske friheter og personalmessige friheter. Ut fra en samlet vurdering av hvordan de 136 virksomme Next Steps-enhetene fordelte seg på de fire utvalgte dimensjonene i 1999, blir det hevdet at fristillingen generelt ikke er sterk og at enhetene framstår som semi-autonome. De institusjonelle kontraktene framstår som kvasikontrakter uten noen klar forvaltningsrettslig forankring, og kontraktenes styringsprinsipper må ofte vike for tradisjonell hierarkisk styring. Mulighetene for politisk styring og kontroll synes ikke vesentlig svekket. Størst effekt har tiltaket hatt på personalområdet, hvor sentral kontroll av rekruttering og i noen grad lønns- og stillingssystem etter hvert er blitt løst opp.
Next Steps førte ikke til noe skarpt vertikalt skille mellom politikk og administrasjon. En transformativ fortolkning tilsier at det har foregått en transformasjon av selve reformen. Viktige forhold i den sammenheng synes å ha vært en sterk betoning av ministeransvaret, tradisjonen med generalistembetsmenn og et tett og tillitspasert forhold mellom aktørene. Det politisk-administrative systemet er i mindre grad blitt transformert. | nor |