Abstract
"VIP OG MÅLSTYRING - INSTRUMENTELT POTENSIALE OG INSTITUSJONELL TILPASNING. EN ANALYSE AV MULIGE EFFEKTER I FORSVARS-DEPARTEMENTET"
PROBLEMSTILLING: Alle statlige virksomheter har vært pålagt å innføre et system med målstyring og virksomhetsplanlegging innen utgangen av 1990. Effektene av denne omstillingen er lite kartlagt. Oppgaven søker derfor, med bakgrunn i organisasjonsteori, å kartlegge potensielle effekter av innføringen av et system med målstyring og virksomhetsplanlegging på faktisk beslutningsatferd. Analyseenheten er Forsvarsdepartementet. Vi har vært spesielt interessert i eventuelle effekter på politisk/administrativ styring. For å analysere problemstillingen tok vi utgangspunkt i to teoretiske perspektiver: et instrumentelt perspektiv og et institusjonelt perspektiv. Innenfor det institusjonelle opererer vi rned to hovedretninger; Selznicks betraktningsmåte og myteretningen. Vi søkte å kartlegge hvorvidt en finner effekter som kan tolkes som rasjonelle, som uttrykk for institusjonelle særtrekk, eller som myteskapning.
METODE: Vi foretok en kvalitativ tilnærming. Den såkalte "Allison-metoden" benyttes (Allison 1969). Dels tolker perspektivene samme data forskjellig, dels fokuserer de på forskjellige deler av den totale datamasse. Slik kan vi si at perspektivene konkurrerer innbyrdes, samtidig som de kompletterer hverandre (Enderud 1986). Problemstillingen operasjonaliseres ved å basere seg på intervju av aktørenes egen vurdering av endret atferd og potensielle effekter. Aktørenes holdninger reflekterer deres tankemodeller, deres definisjoner av problemer og 1øsninger og dermed antakelig systematiske trekk ved deres virkelige beslutningsatferd (Lægreid og Olsen 1978; March og Olsen 1976, Christensen 1990). Interne dokumenter, rapporter fra Statskonsult o.s.v er imidlertid viktige supplement til intervjuene. Intervjuene ble gjennomført i løpet av mai 1991. Dersom vurderingen av tiltaks effekter foretas kort tid etter at endringer er foretatt, vil det gjerne bli hevdet at det er for tidlig å si noe sikkert om effektene. Men dess lengre tid et tiltak får virke, dess vanskeligere blir det å isolere effektene av tiltaket i forhold til andre påvirkninger (B.Bratbak/J.P Olsen). Styrken i denne oppgaven er med andre ord muligheten til å isolere effekten. Funnene med hensyn til effekter må imidlertid vurderes som foreløpige.
KONKLUSJON: Oppsummert synes VP å ha medført en formell desentralisering internt i departementet, og en registrerer en svak desentralisering av beslutningsmyndighet i forhold til FO. Dette synes igjen å ha styrket politisk- sekretariatfunksjonen i FD og potensialet for styring. Først og fremst synes imidlertid VP å ha gitt seg utslag i en holdningsendring. Dette kan gi grunnlag for effekter på sikt. Endringene må imidlertid sies å være begrensede. Særlig gjelder dette med hensyn til å kople VP, budsjett og det optrative militære. Noe som er i samsvar med funn fra andre statlige virksomheter (Steine V. O. 1991). Dette kan være et uttrykk for den tidlige fasen eller generell motstand mot konseptet, og beskyttelse av egne normer og verdier. Alternativt en kombinasjon. En påfølgende reorganisering i FD bedre tilpasset VP-reformen, samt allokering av tid og ressurser på en kopling mellom faktorene antyder den førstnevnte faktor. Både FDs strukturelle og institusjonelle kjennetegn er med på å svekke en tolkning av begrensede effekter som en generell motstand mot konseptet. Målstyringskonseptet viste seg i mange henseende å være i samsvar med FDs behov og institusjonelle kjennetegn. De kognitive problemene med hensyn til konseptet synes imidlertid å være relativt store, og kanskje den viktigste forklaringsfaktoren for relativt begrensede effekter. Samtidige endringsprosesser, som utskiftning av administrativ ledelse og økonomiske innstramninger, synes og ha forsterket bestemte effekter av VP. Den klare endringsviljen synes å være realistisk å tolke som et uttykk for det press forsvaret har vært utsatt for i en tid med nedskjæringer, og hvor det blir stilt spørsmålstegn ved dens omfang. Denne faktoren øker imidlertid de symbolske trekkene ved reformen for å legitimere forsvarets virksomhet.
TEORETISK KONKLUSJON: Gjennom to ulike "brillesett" har vi vunnet innsikt i ulike effekter av VP. Perspektivene synes først og fremst å komplimentere hverandre heller enn å konkurrere innbyrdes. Både strukturelle og institusjonelle forklaringsvariabler bidrar til å forklare relativt begrensede effekter av VP i FD på kort sikt, men avdekker samtidig et potensiale for mer omfattende effekter på sikt. Mens det rasjonelle perspektivet primært gir oss innsikt i VPs potensiale som lederverktøy, gir det institusjonelle perspektivet innsikt i VPs begrensninger som verktøy i et sterkt institusjonalisert forvaltningsorgan.
GENERALISERINGER: Funnene i denne oppgaven er i høy grad i samsvar med tidligere studier. VP er en pålagt reform. Sentrale rammefaktorer som skaper press mot institusjonen for endring må antas å være ganske ensartede (Christensen 1991). Undersøkelse foretatt av Statskonsult angående effektene av VP i statsforvaltningen viser for eksempel at de kognitive problemene i forhold til konseptet har vært store i hele den offentlige sektor. Videre synes manglende kobling av VP til overordnet styring av underliggende virksomheter å være en gjennomgående tendens (Nilsen, T.H., 1991 ). VP er bedre tilpasset enkelte typer offentlige organisasjoner enn andre. Denne studien synes å underbygge en tolkning av VP som bedre tilpasset offentlige organisasjoner med relativt klart avgrensede og operasjonelle oppgaver (Christensen 1990,1991). Et hovedargument mot en mer generaliserende fortolkning av funnene i oppgaven er det presset Forsvarsdepartementet var utsatt for i en periode med nedskjæringer, og hvor det ble stilt spørsmålstegn ved forsvarets omfang. Det er derfor grunn til å anta at grunnlaget for reelle effekter i FD var noe større enn for offentlig virksomhet generelt og departement spesielt.
MOT ET PARADIGMESKIFTE? Det kan synes som målstyringskonseptet innebærer potensialet for at administrativ styring i offentlig sektor styrkes i forhold til den politiske. Dette kan skyldes flere forhold. For det første er det mye som tyder på at politikken ikke er blitt mer målrettet med årene (Brofoss 1991). Målene i en virksomhetsplan på departementsnivå er politiske mål. Når embedsverket overlates til å formulere disse mål, samt en strategi for å nå disse målene, risikerer vi en maktforskyving. For det andre må man være villig til å foreta faktiske prioriteringer mellom målene om VP skal være et reelt styringsmiddel. Dette forutsetter at mål er entydige og lar seg operasjonalisere. I praksis vil man oppleve at en organisasjons mål ofte er motstridende, komplekse og inkonsistente. Dessuten har offentlige organisasjoner ofte oppgaver det ikke er mulig å oppfylle fullt ut. Klargjøring av tvetydige mål som i dag løses på en mer pragrmtisk måte vil derfor kunne virke konfliktskapende (Egeberg 1989). Det kan derfor være av politisk interesse å ikke foreta en slik avklaring. For det tredje skal politisk kontroll i systemet ivaretas gjennom et godt fungerende resultatrapporteringssystem. Aggregering av informasjon til et høyere nivå byr nødvendigvis på problemer i form av utforming av standardprosedyrer i en mangeartet sektor, samt et kapasitetsproblem hos begge parter. Offentlige organisasjoner opererer på områder der det ikke er noen sikker teknologi, og dermed er det vanskelig å måle måloppnåing (Lægreid 1988). Resultatinformasjonen som er egnet som beslutningsgrunnlag for den politiske ledelse er nødvendigvis ikke den samme som er relevant i den administrative styringen nedover i nivåene. Av praktiske årsaker vil man kunne velge indikatorer som lar seg kvantifisere framfor politisk relevans. Forvaltningen vil prioritere områder som den blir målt på, og dette går så på bekostning av kvaliteten på tjenestene. Dette problemet økes gjennom at underliggende virksomheter gjennom delegering tilpasser virksomheten lokalt. Det blir dermed vanskelig å fange opp de til dels store lokale variasjonene på et aggregert nivå. Politikernes muligheter til å sikre et ens og likeverdig tilbud av offentlige tjenester blir dermed begrenset. For det fjerde endringer i styringsforholdet i et tradisjonelt oppbygd forvaltningsorgan. Båndene som binder den politiske ledelse med det underordnede nivå i målstyringsmodellen forutsetter at informasjon formidles begge veier. Styringssituasjonen kan derfor medføre at den politiske ledelse i praksis er like avhengig av det utførende nivå for å kunne ivareta sin politikk og styringsoppgave, som det underordnede nivå for å kunne ivareta sine gjøremål (Jf. Jacobsson 1984, Egeberg, Christensen, Nikolaisen og Stigen 1989). Her ligger et faremoment i at den gjensidige avhengigheten kan forskyve maktforholdet og stabiliteten i det tradisjonelle forvaltningshierarkiet.
Utviklingen viser at balanseforholdet mellom individuell autonomi og politisk autoritet er i stadig bevegelse. Historien viser at vi her har å gjøre med tendenser som går i sykluser. Det er lite som tyder på at vi står overfor drastiske endringer i dette blandingsforholdet. Blant annet ser vi at kvalitetssikring etter europeiske standarder (Iso-standarder) er i ferd med å adopteres til offentlig sektor. Fokuset settes ikke på resultatet av offentlig virksomhet, men på prosessen. Klare rutiner utvikles, som igjen gjøres til gjenstand for revisjon. I så måte kan fokuset som nå settes på kvalitetssikring i offentlig sektor tolkes som en reaksjon på et system med målstyring, samtidig som legitimiteten opprettholdes. I det kvalitetssikring har en klar markedsføringsverdi i forhold til omgivelsene. Reformer skaper reformer som reaksjon på den forrige reform (Brunsson 1991). Gjennom å rendyrke en type styringsform tydeliggjør man nye problemer. Tilgangen på 1øsninger er imidlertid begrenset, man desentraliserer for så å sentralisere, framfor å søke det "ideelle" blandingsforhold. Gjennom å redusere tilgangen på problemer og løsninger, samt øke hukommelsen i forvaltningen kan man søke å oppnå en økt konsentrasjon på blandingsforholdet mellom styringsformene. Denne studien har søkt å gi et lite bidrag for å redusere 'institusjonell glemskhet" i offentlig forvaltning. Ved å systematisere erfaringer med tidligere reformforsøk kan vi vinne innsikt i effekter av ulike styringsformer, for derigjennom å oppnå større kontinuitet i blandingsforholdet mellom faktorer som rettssikkerhet og økonomisk effektivitet, mellom politisk autoritet og individuell autonomi.