Abstract
"MER LUFT UNDER VINGENE"
En studie av omorganiseringsprosessen i Luftfartsverket
Denne oppgaven tar for seg den omorganiseringsprosessen som nylig har funnet sted i Luftfartsverket (LV). Denne prosessen har vært todelt, ved at en både har hatt en endring i tilknytningsform i forholdet til Samferdselsdepartementet (SD), og en intern omorganisering i LV. I denne oppgaven er fokuset rettet mot begge prosessene, og for den interne endringen i LV er hovedkonstrasjonen rettet mot Hovedadministrasjonen (HA) av kapasitetsmessige grunner.
Som teoretiske redskaper brukte jeg to ulike teoretiske perspektiver. Det instrumentelle perspektivet har et rasjonelt utgangspunkt, hvor en ser en slik endringsprosess utfra en målmiddel-tankegang. Dersom en endrer de formelle organisasjonsstrukturene så kan en derigjennom endre beslutningsatferden i organisasjonen. I denne oppgaven ble dette perspektivet delt i to varianter, en hierarkisk variant og en forhandlingsvariant. Utfra førstnevnte ble det stilt forventninger om at det i første rekke var ledelsen i organisasjonen som drev prosessen fram. Deltakelsesmønsteret, de ulike problemer og løsninger var dermed først og fremst betinget av ledelsens rolle. Mens for forhandlingsvarianten var utgangspunktet riktignok også at ledelsen hadde rimelig grad av kontroll, men her hadde en et bredere deltakelsesmønster. Derved kunne en også forvente mindre motstand da en iverksatte beslutningene, men samtidig at disse beslutningene i større grad var preget av kompromisser.
For det andre perspektivet, det institusjonelle perspektiv er ved slike endringsprosesser andre forhold enn mål-middel-tankegang som er framtredene. Det finnes flere ulike retninger innen dette perspektivet, men i den varianten som er lagt til grunn for denne oppgaven er fokuset rettet mot de kulturelle aspektene og verdiene som finnes i institusjoner som LV. Selznicks teorier om institusjonaliseringsprosesser hvor organisasjonens utvikling er en kamp for overlevelse og legitimitet, hvor den etterhvert utvikler egne verdier og normer som gir den et distinkt særpreg (Selznick 1957). Utfra dette perspektivet stilte jeg bl.a. forventninger om at det ville bli institusjonell motstand dersom denne reformen brøt med de verdier og normer som var dominerende i LV.
LV og Sd er de dominerende aktører innen myndighetsutøvelse i sivil luftfart, hvor en også har klare nasjonale og internasjonale føringer som setter sitt preg på hvilke muligheter en har for organisering. LV har hele tiden hatt et sterkt avhengighetsforhold til SD, og derved en
sterk binding som en nå ønsket å myke noe opp. En hadde hatt et offentlig utvalg (NOU 1988:31, Lenth-utvalget) til å se på styrings- og organisasjonsforholdene innen sivil luftfart, og meldingen de avga lå til grunn for denne endringen, og den la klare føringer på innholdet i prosessen.
Endringen av tilknytningsform var en prosess hvor det var liten grad av aktivisering av deltakere som ikke hadde formelle delatakelsesreteigheter. Det var først og fremst SD som styrte og kontrollerte denne prosessen, selv om LV også til en viss grad forsøkte å presse på, for å øke tempoet i prosessen. Derved ble denne delen av prosessen gjennomført i samsvar med de viktigste forventningene som ble stilt utfra den hierarkiske varianten, og SD hadde også klare formeninger om hvilke organisasjonsløsninger som var aktuelle. Ansvarsdelingen mellom LV og SD ble noe endret ved at LV nå fikk en større grad av autonomi, samtidig som SD beholdt de viktigste styringsredskapene som regelutforming og konsesjonsgiving på den måten ble også deler av de kulturelle trekkene fortsatt ble opprettholdt, ved at reformen ikke var noen trussel for den institusjonelle identitet for noen av dem.
Når det gjelder den interne omorganiseringsprosessen i LV, var de store endringene her i første rekke knyttet til regionene og forholdet mellom HA og ytre etat. Organiseringen av prosessen ble organisert i samsvar med de forventningene som ble stilt utfra forhandlingsvarianten, ved at den ble organisert som en prosjektorganisasjon. Derved ble det en bred deltakelse hvor de mange fagmiljøene var representert gjennom sine fagforeninger. Ved at deltakelsen ble såpass omfattende, tok prosessen noe lengre tid enn planlagt, og sluttproduktet ble noe mer preget av kompromisser, enn om ledelsen hadde styrt denne prosessen alene. De institusjonelle verdier og normer i LV ble også forsøkt endret ved at en skiftet ut store deler av lederstillingene. Ca 40 av 100 lederstillinger i LV ble besatt av eksterne personer, og muliggjorde en kulturendring ved at de nytilsatte trakk nye verdier med seg inn i organisasjonen.
Tre hovedpunkter for generalisering vil være:
1. Denne studien forteller at der hvor en har en forholdsvis stramt styrt prosess, er mulighetene til gjennomføre en omorganiseringsprosess relativt store. Ledelsens rolle i denne sammenheng er sentral, og det er viktig at de bruker tid og ressurser på prosessen, og i rimelig grad har kontroll over problemer og løsninger.
2. Ved omfattende interne omorganiseringer eller andre store reformer, er det hensiktsmessig å organisere prosessen som en prosjektorganisasjon, og trekke berørte parter inn i organiseringen, og de ulike gruppene bør gis klare mandater og stramme tidsfrister.
3. De organisasjonsløsninger en velger, er til en viss grad avhengig av de institusjonelle omgivelser og da hvilke løsninger som er i tiden, ved de moderniseringstrender som er rådende. Dette har sammenheng med at organisasjonsutvikling og endring er en kontinuerlig prosess. En organisasjon, enten den nå er privat eller offentlig, må forholde seg til de endringer av arbeidsoppgaver og typer en får. Offentlige organisasjoner som LV er stort sett er stabile. De må allikevel forholde seg til omgivelsene, selv om avhengigheten til omgivelsene riktignok ikke trenger å være så sterk.