Forekomst av policykoordinering med innovasjonspolitisk begrunnelse i tre europeiske land : analyse av budsjettdokumenter i Storbritannia, Danmark og Sverige i perioden 2001-2005

Abstract

Flere europeiske land har i de senere år lagt vekt på å øke innovasjonsevnen i økonomien. Økt innovasjonsevne anses å være et ledd i å styrke landets konkurranseevne og verdiskapingen i møtet med utfordringene som blant annet følger av økt globalisering. Mange land har utviklet planer for hvordan ulike politikkområder kan ses i sammenheng for å bedre innovasjonsevnen eller gir uttrykk for en slik ambisjon om tverrsektoriell koordinering med innovasjonspolitisk begrunnelse på annen måte.

I denne hovedoppgaven forsøker jeg å besvare spørsmålet: Forekommer virkelig tverrsektoriell koordinering av innovasjonssystemer, dvs. er det slik at en eventuell forekomst av en ambisjon om koordinering, gjenfinnes i begrunnelser for politikkutforming på bl.a. relevante politikkområder som utdanning, forskning, arbeidsmarked og regionalpolitikk?

For å utdype og besvare spørsmålet har jeg først gjennomført en innledende teorigjennomgang som ser på den teoretiske bakgrunnen for nyere tenkning om innovasjon med vekt på forholdet mellom teoriutvikling og policyformulering på dette området. Deretter gjennomfører jeg en komparativ studie i tre europeiske land – Storbritannia, Danmark og Sverige – i form av en todelt tekstanalyse for å bestemme forekomsten av innovasjonspolitiske begreper og begrunnelser i budsjettdokumentene over en femårsperiode (2001-2005). Blant søkebegrepene er innovasjonspolitiske dokumenter fra de samme landene fra politikkområder som i relevant teori assosieres med innovasjonspolitikk. Utvalget av policydokumenter og andre søkeord har vært gjenstand for en kvalitetsikringsprosedyre ved at de er forelagt forfatterne av European Trend Chart on Innovation - Annual Innovation Policy Trends and Appraisal Reports (EU-kommisjonen, 2005) for de respektive landene. Den første delen av tekstanalysen bestemmer den kvantitative forekomsten av visse søkeord. Den andre delen består av en systematisk gjennomgang av samtlige tekstelementer der begreper direkte knyttet til innovasjon forekommer, med sikte på å identifisere gjentagende beskrivelse av sammenhenger, såkalte fortellinger eller narrativer som preger den innovasjonspolitiske diskursen i det aktuelle landet. Det kan og vil være en rekke andre fortellinger i materialet, men identifikasjonsobjektet er de fortellingene som eksplisitt eller implisitt reflekterer innovasjonspolitisk tenkning.

Videre tester jeg en teori knyttet til implementering. En eventuell gjennomføring av en foregitt ambisjon om tverrsektoriell koordinering er å anse som en form for horisontal implementering, dvs. en implementeringsform der de tradisjonelle top-down- og bottom-up-perspektivene bare i begrenset grad gjør seg gjeldende. Nyere implementeringsteori har pekt på at policyimplementering bare i begrenset grad kan ses isolert fra policyformulering, og er bl.a. opptatt av interpretative dimensjoner ved formulering/implementering. Yanow (1996) har formulert en forventning om at en implementeringsprosess fører til at de aktuelle begrepenes betydningsområde utvides slik at eventuelle motsetninger mellom forskjellige politikkområder og aktører innenfor disse utjevnes. For å teste denne teorien operasjonaliserer jeg den bl.a. ved en forventning om at innovasjonspolitikk og tilhørende begreper vil omfatte flere sektorer ved periodens slutt enn ved begynnelsen av den. En slik operasjonalisering kan bidra til å belyse problemstillingen ytterligere. Jeg tar forbehold om at teoritestingen ikke er primærhensikten med oppgaven og at funnene må betraktes som indikative.

Hovedfunnene i oppgaven er som følger:

· I alle de tre landene finner det sted en økning i forekomsten av begreper knyttet til innovasjonspolitikk i løpet av perioden. Økningen er markant og på over 70 %.

· Det forekommer ambisjoner om tverrsektoriell koordinering med innovasjonspolitisk begrunnelse i varierende grad i alle de tre landene, og tydeligst i Storbritannia. Forekomst av en ambisjon om tverrsektoriell koordinering synes å ha noe påvirkning på konkrete politikkbeslutninger. I Storbritannia og i Danmark synes koordineringen å ha forankring på sentralt hold, mens den i Sverige virker mest forankret i sektordepartementene med ansvar for henholdsvis forsknings- og næringspolitikken (disse spiller en viktig rolle i alle tre landene).

· Narrativene som er knyttet til innovasjonspolitikk i budsjettdokumentene er beslektede, men ikke sammenfallende i de tre landene og kan inndeles i følgende hovedtyper:

· en fortelling som plasserer landet i en global kontekst. Denne fortellingen betegner jeg den globale fortellingen. De felles elementene i denne fortellingen er at verden forandrer seg raskt, at den globale konkurransen blir sterkere, at den teknologiske utviklingen går raskere og at disse faktorene igjen stiller større krav til landene. I Storbritannia handler den globale fortellingen om å ta igjen mer produktive land. I Sverige handler denne fortellingen om fortsatt å ligge fremst og å holde tritt med utviklingen. Denne fortellingen forekommer ikke i de danske budsjettdokumentene i perioden.

· en fortelling om samspill. Denne fortellingen går ut på at samspillet mellom de ulike aktørene i innovasjonssystemet er av stor betydning og at politikkutforming og budsjett-tiltak skal styrke eller oppmuntre et slikt samspill. Denne fortellingen finnes i alle de tre landene.

· en fortelling om å gjøre enkeltaktører i stand til å fylle sin rolle i innovasjonssystemet. Denne fortellingen forekommer i Danmark og Sverige, men i liten grad i Storbritannia.

· Betydningen av begrepet innovasjonspolitikk synes å bli utvidet gjennom perioden ved at antall områder der innovasjonspolitiske begrunnelser forekommer, utvides fra primært å omfatte forsknings- og næringspolitikk til også å omfatte nye områder. Selv om kommersialisering av forskning fremstår som høyt prioritert i materialet i alle de tre landene, blir bl.a. regionalpolitikk, utdanningspolitikk og miljøpolitikk etter hvert omtalt med innovasjonspolitiske begrunnelser. Med de nødvendige metodiske forbehold, synes dette å støtte Yanows teori om endring i begrepsbruk som ledd i implementering.

· Selv om tiltak og begrunnelser har fellestrekk i alle de tre landene, gir materialet lite støtte for en kausalsammenheng med vekt på forbildeimport. Det synes snarere som om en beslektet tenkemåte gjør seg gjeldende med utgangspunkt i nasjonale behov. I eventuelt senere arbeid bør dette kontrolleres mot studier av implementeringen av EUs innovasjonspolitikk.

· De siste hovedfunnene er metodiske: gjennomføringen av studiet viser at for å gjøre funnene på nasjonalt nivå mer robuste bør bl.a. utvalget søkeord kvalitetsikres gjennom ytterligere forundersøkelser enn det som ble gjennomført i dette designet. Sist, men ikke minst bør både utvalget av søkeord og dokumenter i større grad kontrolleres mot dokumenttradisjon. Den viktigste metodiske implikasjonen av oppgaven er imidlertid at det gir mening å gjennomføre komparative tekstbaserte studier vedrørende utbredelsen av innovasjonspolitikk og at et forskningsprosjekt trolig vil kunne resultere i robuste resultater og nye innsikter.