Er det kommunale inntektssystemet rettferdig? : en analyse av Rattsø utvalgets forslag til nytt inntektssystem for kommunene

Abstract

Er det kommunale inntektssystemet rettferdig. En analyse av Rattsøutvalgets forslag til nytt inntektssystem for kommunene. Kommunesektoren har ansvar for anskaffelse og produksjon en rekke viktige velferdsoppgaver. Dette gjelder særlig tjenester innenfor helse- / sosialsektoren og utdanningssektoren Kommunene klarer ikke på egenhånd å finansiere sitt tjenestetilbud og er derfor avhengig av overføringer fra staten. Overføringene skjer via statens inntektssystem for kommunene. I den senere tid er det dokumentert at standard og omfang på kommunale velferdstjenester varierer mellom kommuner, og at disse forskjellene skyldes ulikheter i økonomiske ressurser. For å bøte på dette ble det nedsatt et offentlig utvalg for å fremme en offentlig utredning om hvordan skape et enklere og mer rettferdig inntektssystem. I NOU 1996:1 analyserte Rattsøutvalget det daværende inntektssystemet og fremmet forslag til forbedringer. Oppgavens problemstilling er om Rattsøutvalgets forslag til endringer av inntektssystemet vil skape større grad av "rettferdighet". For å svare på problemstillingen trenges det prinsipper eller kriterier for hva som er en rettferdig fordeling. For å finne slike prinsipper går jeg til normativ politisk teori. Jeg redegjør for fire ulike tradisjoner innenfor normativ politisk teori - den utilitaristiske-, den liberalistiske-, den libertianske- og den kommunitære tradisjonen - for å finne deres prinsipper for rettferdig fordeling. De prinsippene jeg finner hos de ulike tradisjonene lar seg ikke direkte overføre til å vurdere oppgavens problemstilling. De danner isteden et utgangspunkt hvorfra jeg lager egne prinsipper som er inspirert av og bygger på grunnideene i de opprinnelige fordelingsprinsippene. Jeg kommer frem til tre ulike fordelingsprinsipper; differanseprinsippet basert på liberalismen og Rawls, verdiskapningsprinsippet basert på libertianismen og Nozick og effektivitetsprinsippet basert på utilitarismen. Differanseprinsippet hevder at økonomiske ulikheter representert ved inntektsforskjeller mellom kommuner kun kan innføres hvis de er til størst mulig fordel for de dårligst stilte kommunene. Verdiskapningsprinsippet hevder at økonomiske ulikheter mellom kommuner kun kan innføres hvis det er resultat av at kommuner får beholde sine skatteinntekter. Effektivitetsprinsippet hevder at økonomiske ulikheter mellom kommuner kun kan innføres hvis det gir insentiver til høyere effektivitet slik at den totale velferden i samfunnet øker. Inntektssystemet skal utjevne forskjeller i både inntekter og kostnader. Det blir foretatt en separat beregning av to tilskudd; et kostnadsutjevnende tilskudd og et inntektsutjevnende tilskudd. Med inntektsutjevning menes utjevning av forskjeller i gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger. Med utgiftsutjevning menes utjevning av de ufrivillige kostnadsforskjeller som er forbundet med å gi et likeverdig tjenestetilbud i ulike deler av landet. Rattsøutvalgets foreslår at inntektsutjevningen endres slik at alle kommuner får beholde en gevinst av bedret skattegrunnlag. Tanken bak er at det i alle kommuner skal være en sammenheng mellom skattegrunnlag og skatteinntekt. Rattsøutvalget håper dette vil bidra til å synliggjøre at skattebetaling har konsekvenser for tjenestetilbudet. Dette vil gi økt interesse hos lokalbefolkningen for kommunale disposisjoner, og på sikt bedre beslutninger om kommunal ressursbruk. Samt gi insentiver til lokal næringspolitikk og skatteinnkreving. Rattsøutvalgets foreslår videre at utgiftsutjevningen endres ved at sosiale forhold inkluderes som ufrivillig kostnadsfaktor. Dette forslaget vil føre til at små kommuner og utkantkommuner får en relativt mindre del av overføringene enn før og at regionssentra og byer får en relativt større del av tilskuddene. Det konkluderes med at Rattsøutvalgets forslag til endringer av inntektssystemet inneholder elementer som finner støtte i alle fordelingsprinsippene. For inntektsutjevningen innebærer insentiveffekten som er lagt inn i systemet støtte til verdiskapningsprinsippet og effektivitetsprinsippet. Når det gjelder utgiftsutjevningen finner forslaget til endring av kostnadsnøkkelen og de fordelingsmessige konsekvensene av dette klar støtte i differanseprinsippet. Totalt sett innebærer Rattsøutvalget forslag til endringer av inntektssystemet en klar forbedring av rettferdighet forstått som differanseprinsippet. Samtidig fører også endringsforslagene til en forbedring av rettferdighet forstått som verdiskapningsprinsippet og effektivitetsprinsippet, men denne effekten er svakere.