Lovlig skatt eller ulovlig statsstøtte? : en studie av norske myndigheters respons i konflikten med ESA om den norske ordningen med regionalt differensiert arbeisdsgiveravgift

Abstract

Temaet for denne oppgaven er europeisering og nasjonal respons. I denne oppgaven er jeg opptatt av europeisering i betydning av det europeiske samarbeidet som et stadig viktigere referansepunkt for politiske og administrative prosesser på nasjonalt nivå. Etter EØS-avtalens ikrafttredelse 1. januar 1994, har europeiseringsbegrepet blitt et viktig referansepunkt også for Norge. Rettsliggjøring utgjør en sentral dimensjon i denne forståelsen av europeisering og viser til at EØS-avtalen setter nye rettslige rammer for norsk politikkutforming.

Flere studier viser at integrasjonsprosessene i EU fører til varierende nasjonal respons og tilpasning til det europeiske regelverket. Enkelte land og enkelte institusjoner er tilpasningsvillige, mens andre viser mer motstand. Fokus i denne oppgaven rettes mot hvordan Norge svarer på de utfordringer som følger i kjølvannet av EØS-avtalen.

Erfaringene med EØS-samarbeidet viser at Norge generelt fører en aktiv tilpasningspolitikk med hensyn til gjennomføring av EUs regler og reguleringer. Denne tilpasningstendensen gjenspeiles i at på de fleste EØS-områdene etterfølges avtalen uten større debatt. Selv på de områder hvor det oppstår diskusjon og konfrontasjon synes hovedregelen å være at EU og Norge i fellesskap gjennom konsultasjoner og forhandlinger finner frem til kompromissløsninger.

Temaet i denne oppgaven, nemlig konflikten rundt den norske ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, viser imidlertid til et annet hendelsesforløp. Spørsmålet var om den norske avgiftsordningen var i strid med EØS-avtalens statsstøttebestemmelser. Året etter at medlemskapsspørsmålet ble avgjort fremsatte ESA (overvåkningsorganet innenfor EØS-området) krav om å endre den norske ordningen. Dette førte til sterk motstand i det norske politiske systemet og resulterte i et høyt konfliktnivå mellom det nasjonale og det europeiske nivå. Etter en periode på fire år med både uformelle konsultasjoner og formelle forhandlinger mellom ESA og norske myndigheter endte saken i EFTA-domstolen 20. mai 1999. Retten dømte her 5 % av den norske ordningen ulovlig etter EØS-avtalens statsstøttebestemmelser.

Det oppsiktsvekkende og interessante ved denne saken er at den norske responsen representerer et avvik fra det generelt konsensuspregete mønsteret som forholdet mellom EU og Norge synes å vise til. Følgende spørsmål utgjør derfor oppgavens problemstilling: Hvorfor var den norske responsen i konflikten om den differensierte arbeidsgiveravgiften preget av så sterk motstand? Hva kan forklare at det først ble en avklaring på konflikten i EFTA-domstolen?

Det teoretiske utgangspunkt som ligger til grunn for denne studien bygger på en institusjonell tilnærming til studiet av internasjonal politikk. Hypotesen om mismatch står sentralt her. Denne hypotesen knyttes så opp til tre utvalgte dimensjoner; prosess, innhold og symbol. Prosess forstås i denne oppgaven som en fremgangsmåte for å løse et problem eller en konflikt. Ulike institusjoner, institusjonelle sfærer eller arenaer kan ha ulike måter å angripe et problem eller å løse en konflikt på. Det man vurderer som legitime løsningsmekanismer innenfor en institusjonell sfære er ikke nødvendigvis kompatible med det som anses som legitime løsningsmekanismer innenfor en annen institusjonell sfære. Dette kan føre til uenighet og konflikt. Det er dette som betegnes som mismatch i prosess.

Mismatch i innhold går ut på at det substansielle i en sak kan bidra til å forklare årsakene til at spesifikke nasjonale responser blir aktivisert. Møtet mellom to politikkområder bygget på ulike prinsipper for styring kan resultere i sterk motstand fra en institusjon som blir offer for reforminitiativ fra en annen institusjon. Symboldimensjonen viser til at aktørenes atferd i en konfliktsituasjon kan forklares ut fra symbolske aspekter. Det er mulig å tenke seg at det i konfliktsituasjoner vil kunne være viktig for en part i en sak å sende visse signaler til omgivelsene gjennom en bestemt type atferd. Det å reise rettssak kan for eksempel i mange tilfeller ha en symbolsk side.

Analysen konkluderer med at den norske responsen i stor grad kan forstås ut fra prosessdimensjonen, men at innholdsdimensjonen bare fører delvis fram. For å forstå hvorfor Norge valgte å reise rettssak må vi imidlertid supplere prosess- og innholdsdimensjonen med symboldimensjonen. Analysen viser videre at det er stor avstand mellom Norge og EU både i forhold til tenkemåte og praksis på det distriktspolitiske området. Denne avstanden kommer til syne gjennom den sterke responsen som ESAs reformkrav utløste i det norske politiske systemet. Et annet viktig funn i oppgaven er at politiske områder som tidligere var lite regulert i norsk rett går over til å bli juridiske gjennom EØS-avtalen. Politikken rettsliggjøres gjennom de begrensninger EØS-avtalen setter på norske myndigheters handlingsrom. Analysen har vist at dette kommer spesielt til syne i møtet mellom norsk distriktspolitikk og europeisk konkurransepolitikk.