| dc.description.abstract | UTGIFTSPOLITIKK OG FORDELINGER I OSLOS BYDELER. LOKAL BEHOVSTILPASNING OG GEOGRAFISK UTJEVNING?
Med bakgrunn blant annet i ønsket om en bedre tjenestetilpasning til lokale behov og med det, et ønske om økt effektivitet i tjenesteproduksjon, desentraliserte Oslo kommune sentrale deler av helse- og sosialsektoren til 25 bydeler i 1988. Dette danner et utgangspunkt for denne oppgaven, som er en analyse av bydelsutvalgenes prioritering av de ulike helse- og sosialtjenestene i lys av utvalgte demografiske og sosiale karakteristika ved bydelene. Disse utvalgte trekkene ved bydelene blir i analysen betraktet som et tilnærmet uttrykk for bydelsbefolkningens behov for de enkelte tjenestene. Nærmere bestemt har analysen til formål å belyse i hvilken grad de utgiftsvariasjonene som kan observeres bydelene imellom, har sin bakgrunn i, og dermed kan "forklares" av ulikheter i behov og krav i befolkningen. Bakgrunnen for at politikk ikke behandles eksplisitt i analysen er å finne i systemet for den partipoiitiske sammensetningen av bydelsutvalgene, som ikke åpner for ulikheter i minorites- eller majoritetskonstellasjoner utvalgene imellom. Selv om det i analysen med dette antas at partipolitiske skillelinjer holdes tilnærmet konstant i forhold til utgiftsprioriteringene, betyr ikke det at politikk nødvendigvis er uten betydning. Påvirkningen kan imidlertid antas å skje gjennom andre fronter og kanaler enn de som lar seg systematisk analyses gjennom dette prosjektets problem-tilnærming.
Analysens analytiske utgangspunkt ligger i det som kan betegnes som en sosioøkonomisk tilnærming til studiet av offentlige utgifter. Med bakgrunn i bydelsreformens mer velferdsorienterte målsettinger om økt effektivitet i deler av den kommunale tjenesteytingen, legger denne studien vekt på såkalte behovsbaserte forklaringer til grunn for bydelsutvalgenes budsjettvedtak. I en videre vurdering av reformens fortjeneste, søker også denne oppgaven å belyse effektivitetsbetingelsene ved desentraliserte enheter generelt, og bydelssektoren spesielt, ved å sette analyseresultatene inn i en videre teoretisk sammenheng basert blant annet på klubbteoretiske betrakninger om optimalt forvaltningsnivå i offentlig administrasjon av ulike tjenestesektorer. I sum er denne tilnærmingen til bydelsutvalgenes budsjettprioriteringer i forhold til antatte behovsstørrelser i bydelene, ment til en viss grad å leggegrunnlaget for en vurdering av bydelsutvalgsordningens fortjeneste så langt og enkelte av de forventninger reformen ble imøtesett med.
Datamaterialet til grunn for analysen bygger på regnskapstall for annet halvår 1988, 1989 og perioden 1/1 til 31/8 l990, samt budsjettall for l990. For å belyse den demografiske og soiale profilen, benyttes data over bydelenes aldersfordeling, sivilstatus, botetthet m.v. Temamessig er analysedelen inndelt etter de tre funksjonsområdene, l) tiltak for hele befolkningen, 2) tiltak for barn og ungdom, 3) tiltak for eldre og funksjonshemmede. Sammenhengene søkes belyst ved hjelp av regresjonsteknikker av lineær karakter.
Analysen gir i hovedsak uttrykk for to tendenser. For det første er det en klar tendens til at jo klarere klientdefinert tjenesteoppgaven er med hensyn på alder, jo høyere er modellenes forklaringskraft. Dette gjelder først og fremst innenfor de institusjons- og hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene for eldre og funksjonshemmede, innenfor funksjonsområde 3, samt barnehager og barnevernet innenfor tiltakene for barn og ungdom. Dette analyseresultatet kan i hovedsak tilskrives klare effekter av de inkluderte aldersvariablene.
Bildet er imidlertid noe nyansert på dette området. For det første viser forklaringskraften seg å være relativt moderat også innenfor tjenester som har en relativt klart definert målgruppe med hensyn på alder. I analysen av funksjonsområde 2, tiltak for barn og ungdom, gjelder dette i særlig grad for de ulike ungdomstiltakene, men også til en viss grad for prioriteringen av helsestasjonene. Innenfor de ulike sektorene under bydelenes tiltak for eldre og funksjonshemmede er modellenes evne til å fange opp utgiftsvariasjoner bydelene imellom også relativt moderat innenfor de ulike bolig- og velferdstiltakene som er inkludert, det vil si trygde- og serviceboligene samt eldresentrene. Modellenes forklaringskraft er imidlertid høy også utenfor de tjenester som baserer seg på en klar klientdefinering. Dette gjelder i særlig grad for de ulike områdene under bydelenes sosiale arbeid, administrasjon sosialseksjonen, sosialsentre og økonomisk sosialhjelp.
Dette indikerer en annen hovedtendens i analysen: jo klarere lovregulert et tjenesteområde er, jo høyere er modellenes forklaringskraft. For det sosiale arbeidet kan dette i stor grad tilskrives modellenes sosiale og økonomiske indikatorer.
I forhold til dette perspektivet på bydelenes virksomhet, er analysens laveste forklaringskraft å finne innenfor de minst lovregulerte tjenestene. Dette gjelder først og fremst for bydelenes tiltak rettet mot oppholds- og stimuleringstiltak for ungdom, hvor analysemodellene i ubetydelig grad er i stand til å belyse premissene for bydelenes budsjettadferd. Også de ulike bolig- og velferds-tiltakene belyst innenfor funksjonsområde 3, tiltak for eldre og funksjonshemmede, fanges i liten grad opp av de inkluderte behovsindikatorene.
Det er derfor en tendens i denne analysen til at, jo sterkere føringer lovverket legger på virksomheten, jo smalere er variasjonsbredden i bydelsutvalgenes beslutningspremisser.
I den grad de inkluderte behovsindikatorene kan sies å fange opp sentrale trekk ved de behov som gjør seg gjeldende er det en klar tendens i dette materialet til at tjenestetilpasningen innenfor det sosiale arbeidet, forvaltningen av bydelenes barnehager, barnevern og de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenester for eldre og funksjonshemmede, må kunne karakteriseres som meget god. Dette gjelder også til en viss grad for driften av alders- og sykehjemmene når det tas med i vurderingen at utgiftene i perioden er ført etter institusjonsbydel og ikke etter brukerbydel.
I sum indikerer analysen at bydelene, tross innstramninger i den totale virksomhetens finansielle rammer, så langt denne analysen kan sies å rekke, har vært i stand til ihvertfall å opprettholde den tjenestetilpasningen som forelå på tidspunktet for reformen, og på enkelte områder forbedre den.
På bakgrunn blant annet av de klubbteoretiske resonnement som i oppgaven danner bakgrunnen for en vurdering av effektivitetsbetingelsene til grunn for en desentralisering av den offentlige forvaltningen av varer og tjenester, kan disse analyseresultatene indikere at sentrale oppgaver innenfor kommunens ansvar for helse- og sosialsektoren, i hvertfall slik dette ser ut til å fungere innenfor bydelsforvaltningen i Oslo, med fordel har blitt administrert av mindre forvaltningsenheter. Dette kan tyde på kostnadsmessige fordeler ved en relativt moderat gruppe eller klubbstørrelse for sentrale deler av den tjeneste-forvaltningen som finner sted gjennom Oslos bydeler. Moderate stordriftsfordeler og en differensiert behovsstruktur kan med andre ord antas, i fellesskap, å legge grunnlaget for at en desentralisert territorielt basert tjenesteforvaltning innenfor sentrale kommunale tjenesteområder, som for eksempel barnehagesektoren og den institusjons- og hjemmebaserte omsorgen for eldre og funksjonshemmede, til en viss grad kan bidra til de produktivitetsforbedringene som er så sentrale for at den finansielle situasjonen i Oslo skal bedres. Den stabile og i utvalgte tilfelle forbedrede behovstilpasningen som kommer til uttrykk i analysen samt den aktivitetsopprettholdelse det blant annet vil bli vist til innenfor deler av eldreomsorgen indikerer at disse generelle velferdsgevinstene også i stor grad har vært til direkte fordel for bydelenes befolkning. Analysen har imidlertid også indikert at utsatte sektorer, som for eksempel ungdomstiltak og til en viss grad også de ulike bolig- og velferdsordningene for eldre, også innenfor rammen av bydelsordningen har fått vanskelige økonomiske vilkår.
Dette indikere at en gjennomgående tendens i denne studien er at bydelsreformen allerede etter vel 2 års virke ser ut til i en viss grad å tilfredstille ihvertfall deler av de forventninger som dannet bakgrunnen for reformen. | nor |