Toppledere i sentralforvaltningen med politisk bakgrunn : en studie av toppledernes karrieremønster med utgangspunkt i årene 1936, 1956, 1976 og 1996 cSigbjørn Nerland

Abstract

TOPPLEDERE I SENTRALFORVALTNINGEN MED POLITISK BAKGRUNN. En studie av toppledernes karrieremønster med utgangspunkt i årene 1936, 1956, 1976 og 1996

Bakgrunnen for oppgaven er den utbredte oppfatningen om at stadig flere i sentralforvaltningens toppledelse har politisk bakgrunn, og da fortrinnsvis fra Arbeiderpartiet. I dette ligger det også en forestilling om at horisontale hopp mellom embetsverk og politisk virksomhet er blitt vanligere og at et opprinnelig selvstendig embetsverk er i ferd med å overtas av politikken og politikere

Oppgaven kretser rundt to empiriske undersøkelser. Den desidert største av de er en undersøkelse av karrierene til 538 toppledere med Statskalenderen som kilde. Den andre mindre undersøkelsen er en studie av debattene i Stortinget i forbindelse med regjeringens årlige framlegging av foretatte embetsutnevnelser (Stortingsmelding 6.).

De teoretiske inspirasjonskildene har vært en modell for fire holdninger til og praksis i statsstyrelsen av Johan P. Olsen og en versjon av denne utarbeidet av Per Lægreid. To sentrale størrelser i Olsens modell er den institusjonelle statsmodellen vs. den suverene rasjonalitetstilknyttede. Det er den sistnevnte modellen som har i seg det største potensialet for en politisering. En forvaltning som fungerer i tråd med tradisjonelle forvaltningsidealer vil ha mange fellestrekk den institusjonelle modellen. For det rekrutteringspolitiske feltet har Per Lægreid omarbeidet denne modellen, til å omhandle institusjonsstyrt vs. politikerstyrt rekruttering. Det teoretiske aspektet i oppgaven bli ivaretatt gjennom en drøfting av om norsk sentralforvaltnings rekrutteringspolitiske felt er i en bevegelse i retning av den suverene rasjonalitetstilknyttede stat, og dermed i en bevegelse vekk i fra tradisjonelle institusjonsstyrt rekruttering og mot en politikerstyrt rekruttering. I teorikapittelet gis det også en nærmere drøfting av begrepet politisering, og forhold som kan føre til en politisering og eventuelt bremse effektene av en slik utvikling

Enhetene i hovedundersøkelsen er departementsråder, ekspedisjonssjefer, og direktører i ytre etater som har hele Norge som virkefelt (direktorater). Det er her snakk om den øverste leder i hver ytre etat. De politiske bakgrunnsvariabler er personlig sekretær, statssekretær, statsråd eller stortingsrepresentant.

Undersøkelsen konkluderer med at det var en stigning i antallet med politisk bakgrunn fra 1956 til 1976, men at det frem mot 1996 skjedde en liten nedgang. Innslaget er hele tiden relativt lavt og det er kun i 1976 det er over 10%. Departementsrådene skiller seg ut og det skjer en kraftig økning i antallet departementsråder med politisk bakgrunn fra 1976 til 1996. Tallet på ekspedisjonssjefer med politisk bakgrunn er i 1996 ubetydelig. Undersøkelsen viser også for at de som 1996 har politisk bakgrunn jevnt over har brukt lengre tid fra politisk verv til tiltredelsen som toppleder. Nesten alle med politisk bakgrunn i 1976 tiltrådte to år eller kortere i tid etter det politiske vervet. I 1996 hadde noe under halvparten av dem med politisk bakgrunn sin politiske erfaring fra en annen politisk blokk enn den som utnevnte dem. Samtlige med politisk bakgrunn i de andre kullene var utnevnt av sine egne.

Hvis en alene ser på innslaget av personer med politikerbakgrunn, så er den norske sentralforvaltningen ikke i en bevegelse mot en politisering. Jeg foretok også en undersøkelse av karriereveiene til disse topplederne. Undersøkelsen bekreftet et inntrykk av at karrierene går raskere nå enn tidligere og at det er flere som har tatt avstikkere fra sentralforvaltningen underveis i karrieren. For eksempel har langt færre av ekspedisjonssjefene vært 15 år eller mer i sitt eget departement i 1996. Andelen som har vært sammenhengende 15 år eller mer i sentralforvaltningen har også gått tilsvarende ned. På den annen side så øker ikke innslaget av personer som helt mangler erfaring fra staten og sentralforvaltningen, og de aller fleste ekspedisjonssjefer har vært innom en annen lederstilling i departementssystemet før de ble ekspedisjonssjefer. Et annet interessant funn jeg vil trekke frem er at i overkant av to av tre med politisk bakgrunn har erfaring fra sentralforvaltningen i tillegg til sin politiske erfaring.

Karrieremønsteret er ifølge min undersøkelse ikke i noen utvikling som vil gjøre det vanskelig for personer uten erfaring fra sentralforvaltningen eller staten å bli toppledere. Dette gjør at det etter mitt skjønn ikke blir lettere å få en topplederjobb på bakgrunn av politisk erfaring alene. Men siden karrierene går raskere og det er mer akseptert å ta avstikkere underveis, kan det legge forholdene mer til rette for at det blir enklere å rekke både en politisk og en byråkratisk karriere.