Reorganisering av offentlig virksomhet : instrumentell eller institusjonell atferd? : en organisasjonsteoretisk analyse av reorganiseringsprosessen i Postdirektoratet i perioden 1991-93

Abstract

REORGANISERING AV OFFENTLIG VIRKSOMHET - INSTRUMENTELL ELLER INSTITUSJONELL ATFERD? En organisasjonsteoretisk analyse av reorganiseringsprosessen i postdirektoratet i perioden 1991-93.

Temaet for oppgaven er reorganiseringsprosessen i Postverkets fagadministrasjon Postdirektoratet i perioden 1991-93.

Problemstillingen: Hva kjennetegnet aktiviseringen og defineringen i prosessen, dvs. hvilke aktører var på ulike tidspunkt deltakere i prosessen, og hva preget aktørenes organisasjonstenkning med hensyn til problem og løsningsforslag for endring av den formelle strukturen?

Denne reorganiseringsprosessen er satt inn i en videre sammenheng ved å se på historisk-organisatoriske trekk i utviklingen av hele Postverket, fra 1852 og frem til 1991. En slik historisk tilnærming synes nødvendig for å foreta hvordan ulike reformer interagerer og skaper stabile oppfatninger om formelle normative strukturer.

Teoretisk utgangspunkt: Problemstillingen belyses med utgangspunkt i tre organisasjons-teoretiske perspektiver. Jeg bruker ett perspektiv innen den instrumentelle tradisjonen; et rasjonelt-instrumentelt perspektiv som deles inn i en hierarkisk variant og en forhandlingsvariant, og to perspektiver innen den institusjonelle tradisjonen; et kultur- og et myteperspektiv. Det rasjonelle-instrumentelle perspektivet ser på organisasjoner som et instrument som kan designes for måloppnåelse. Det fokuseres på betydningen av formell struktur for å styre atferd. Dersom aktiviseringen er eksklusiv og hierarkisk, er dette i tråd med den hierarkiske varianten, mens aktivisering preget av heterogenitet og deltakelse fra berørte parter er i tråd med en forhandlingsvariant. Defineringen antas i begge variantene å være preget av en klar mål-middel-tenkning. I kulturperspektivet endres en organisasjon gradvis gjennom en naturlig utviklingsprosess. Aktiviseringen i prosessen antas å være uformell og knyttet til kulturelle forhold. Defineringen preges av å ta hensyn til organisasjonens verdier og normer. I myteperspektivet endres en organisasjon ved å tilpasse seg til de institusjonelle omgivelsene for å oppnå legitimitet. Aktiviseringen og defineringen antas å være betinget av de institusjonelle omgivelsenes fremherskende normer og verdier for hvem som er legitime aktører og hvilke strukturelle løsninger som anses som akseptable.

Metode: Med utgangspunkt i problemstillingen og de teoretiske perspektivene er denne oppgaven basert på en kvalitativ empirisk undersøkelsesmetode, og har karakter av en single-embedded case studie (Yin 1989). Ved innsamlingen av det empiriske materialet til oppgaven har det vært aktuelt å kombinere ulike informasjonskilder. I tillegg til skriftlig materiell (offentlige og interne kilder), er det gjennomført intervjuer med aktører som var sentrale i prosessen.

Analysen viser at aktiviseringen og defineringen i reorganiseringsprosessen kan forklares i lys av elementer fra alle tre perspektivene. Aktiviseringen hadde innslag av uformell og mytisk deltakelse, men var i hovedsak formell. Spesielt i initiativfasen var deltakelsen hierarkisk, mens aktiviseringen senere ble åpnet for eksklusive deltakere og ledelsen var mer preget av heterogenitet. Begge funn kan forklares i lys av det rasjonelle-instrumentelle perspektivet.

Defineringen i prosessen viste at aktører i bestemte strukturelle posisjoner hadde ulike interesser og mål for endringer i formell struktur (mint. spesialisering og koordinering), et funn som får støtte av en forhandlingsvariant. Empirien gir ikke støtte til kulturperspektivet om at prosessen var en naturlig utviklingsprosess. Etatskulturen og subkulturer i direktoratets avdelinger viste seg å ha betydning mht. motstand til endringsforslag som stod i motstrid til eksisterende verdier og normer. Kulturell motstand kan bl.a. forklare hvorfor prosessen tok lengre tid enn planlagt. Postdirektoratets institusjonelle omgivelser fikk betydning ved at aktører i prosessen henviste til myter i de institusjonelle omgivelsene. Myteperspektivet kan forklare hvorfor enkelte løsninger er gitt, f.eks. innføring av mål- og resultatstyring, og utskilling av oppgaver i organisatoriske resultatenheter.