SATS-reformen : en organisasjonsteoretisk analyse av utredningsprosessen vedrørende sammenslåing av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten

Abstract

Denne studien omhandler reformprosessen, eller mer spesifikt utredningsprosessen, som førte frem til St.meld.nr.14 (2003-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Dette var en prosess initiert av et enstemmig Storting som i 2001 vedtok følgende: ”Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om én felles etat for sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten og legge saken frem for Stortinget på en velegnet måte i løpet av 2002” (Innst.S.nr.189 (2002-2003:3)). Prosessen endte i mai 2003 med at regjeringen foreslo en modell som innebar en svak grad av sammenslåing. Dette forslaget ble imidlertid ikke godtatt av Stortinget. Det ble dermed fattet et nytt vedtak om at meldingen sendes tilbake til regjeringen, og at spørsmålet om én etat utredes en gang til. Denne studien avgrenser seg til å omfatte den første utredningen, men trekker også avslutningsvis noen paralleller til den andre runden med utredning.

Formålet med studien er å beskrive og analysere prosessen ut fra organisasjons¬teoretiske perspektiver. Problemstillingen er todelt, men det legges størst vekt på det første spørsmålet: (i) Hva kjennetegner hovedtrekkene i prosessen i arbeidet med St.meld.nr.14 (2002-2003)? Herunder vil det fokuseres på hva som kjennetegner aktørmønstre, organisasjonstenkning og innflytelsesforhold. Den andre problemstillingen lyder: (ii) I hvilken grad kan prosessuelle aspekter forklare at meldingen ble sendt tilbake?

Studien baserer seg på dybdeintervjuer og skiftelige kilder. Det er her blitt benyttet en kvalitativ tilnærming, og studien kan karakteriseres som en teoretisk fortolkende case-studie. Det er blitt benyttet en bred teoretisk tilnærming for å få frem de ulike aspektene ved prosessen. Det instrumentelle perspektiv fokuserer på rasjonell kalkulasjon og organisasjoner som instrumenter for måloppnåelse. Under dette perspektivet benyttes hierarkisk-instrumentell teori og forhandlings-instrumentell teori. Det institusjonelle perspektiv ser organisasjoner som institusjoner som har fått en verdi i seg selv. Det fokuseres på uformelle aspekter, samt omgivelsenes betydning. Kulturteorien og myteteorien faller inn under dette perspektivet.

Et overordnet kjennetegn og funn i studien er at dette var en stramt politisk styrt prosess i alle av reformens faser. Initiativet kom fra Stortinget, og regjeringen styrte utredningen ved å sette ned et internt sekretariat som politikerne satte premissene overfor.

Oppsummert var de instrumentelle teoriene velegnet til å kaste lys over prosessen når det gjaldt deltakelsesaspektet og innflytelsesforhold. Prosessen var kjennetegnet av en hierarkisk deltakerkontroll med innslag av segmentære. I tillegg fulgte grad av innflytelse de hierarkiske linjene til den parlamentariske styringskjeden. Kulturteoriens forventninger om at deltakelsen er styrt av uformelle normer og tilknytninger fantes det ikke belegg for å hevde ut fra studiens empiriske materiale. Myteteorien var fruktbar for å få belyst deltakelsens legitimitet i omgivelsene. Et hovedtrekk ved organisasjonstenkningen var at denne var preget av lav grad av rasjonell kalkulasjon. Forhandlings-intrumentell teori og kulturteorien var spesielt fruktbare teoretiske tilnærminger for å forklare denne uklarheten. Reformens involvering av flere departement med ulike fanesaker, samt Stortinget og regjeringen som en splittet ledelse, ga tenkningen tydelige trekk av forhandling. Kulturteoriens forventninger om at historiske normer og tradisjoner ville modifisere reformforslagene kom også frem i analysen av empirien. SATS-reformen viste seg også å være symbolsk orientert. Den ble satt i sammenheng med den generelle moderniseringen av offentlig sektor, og det ble fokusert på både problemer og løsninger med tilknytning til reformbølgen NPM.

Det spesielle med denne prosessen var at stortingsmeldingen ble sendt tilbake. Stortinget mente at regjeringen ikke hadde ”levert varene”. Opposisjonen og regjeringen hadde i siste fase en uoverensstemmende organisasjonstenkning. Alt i alt synes uenigheten om organisasjonstenkningen og kommunikasjonen mellom storting og regjering underveis i prosessen å være viktige forklaringsfaktorer mht. tilbakesendelsen. Imidlertid må dette også ses i sammenheng med parlamentarisk situasjon og to parlamentarisk uerfarne statsråder. Sånn sett kan en blanding av prosessuelle aspekter og karakteristika ved situasjonen bidra til å forklare vedtaket om tilbakesendelsen.