Kommuner i tvangsekteskap : en analyse av kommunesammenslutningene i Larvik, Tønsberg og Borre

Abstract

KOMMUNER I TVANGSEKTESKAP EN ANALYSE AV KOMMUNESAMMENSLUTNINGENE I LARVIK, TØNSBERG OG BORRE

Kommunesammenslutninger er omfattende og komplekse reformer som vil ha virkninger for de fleste sider av de kommunale organisasjonenes funksjon og virkemåte. Det er reformer som settes i gang for å oppnå visse mål, men det knytter seg stor usikkerhet til hva man faktisk oppnår ved å slå sammen kommuner. Den 1.1.1988 ble Larvik, Tønsberg og Borre i Vestfold slått sammen med sine respektive omegnskommuner. Sammenslutningene var et resultat av et statlig vedtak der intensjonen var å oppnå en mer rasjonell og effektiv struktur og drift for kommunene. Oppgaven undersøker enkelte administrative virkninger av sammenslutningene og søker å forklare disse. Under de generelle vendingene i det statlige vedtaket ligger det to dimensjoner ved effektivitetsbegrepet: økonomisk effektivitet og lokalpolitisk effektivitet. Oppgavens avhengige variabel er en undersøkelse av i hvilken grad disse verdiene er realisert. Hovedmålet med oppgaven er å belyse hvorfor virkningene ble som de ble ved å fokusere på forhold i de lokale iverksettings- eller sammenslutningsprosessene. Dette vil kunne kaste lys over hvilke faktorer i prosessene som har påvirket utformingen av resultatet, og derved mulighetene for å oppnå et "godt" resultat. Det vil si et resultat som sikrer måloppnåelse.

Den grunnleggende problemstillingen har vært å undersøke hvilke sammenhenger det kan være mellom de administrative virkninger - resultatet - av sammenslutningene og de faktorer som gjorde seg gjeldende i sammenslutningsprosessene. Den avhengige variabelen er rasjonell og effektiv drift med verdiene før og etter sammenslutning. Endringer i økonomisk effektivitet måles ved bruk av PAI-data ( personal- og lønnsstatistikk for kommunale arbeidstakere) som er hentet fra to tidspunkt: 1986 og 1989 på disse indikatorene: Antall årsverk, årsverk pr.1000 innbygger, lønnsutgifter pr. årsverk og andel høyt lønnede årsverkl. Endringer i lokalpolitisk effektivitet undersøkes ved å se på endringer i

Lønns- og personalstatistikk for kommunale arbeidstakere lokaliseringsmønster. Kvalitative endringer i nivå og omfang på tjenestetilbud inngår som en del av resultatet. De uavhengige variablene er definert med utgangspunkt i en top-down tilnærming til studiet av iverksetting. Van Meter og Van Horns modell for iverksettingsprosessen er brukt som ramme for å definere faktorene som kan være med og forklare resultatet. De uavhengige variablene er: målsettinger og retningslinjer, ressurser, forholdet mellom stat og kommune, trekk ved iverksettende organ, pkonomiske forhold samt iverksetterenes holdninger. I hovedtrekk skjedde det ingen dramatiske endringer i de nye kommunenes forvaltninger på de fleste indikatorer i perioden fra 1986 til 1989. Resultatet er preget av kontinuitet i forhold til tidligere tilstander, sett innenfor rammen av undersøkelsens perspektiv. Dette betyr at målsettingen om effektivitet ikke er oppnådd fullt ut kort etter at sammenslutningene ble iverksatt. I forhold til bemannings- og lønnsstruktur har det ikke latt seg gjøre å dokumentere økonomiske effektiviseringsgevinster som følge av stordriftsfordeler i administrasjonene. Det har i begrenset grad skjedd en lokaliseringsmessig sentralisering av kommunenes administrasjoner. Dette betyr at målet om en rasjonell administrasjon i denne forstand ikke er oppnådd. I hovedsak kan det derfor ikke sies at de tre kommunene oppnådde et resultat som samsvarer med målet om en mer effektiv og rasjonell struktur og drift. Men resultatene kan karakteriseres som "et sted på veien mot måloppnåelse". Det er flere årsaker til dette. For det første kan det skyldes bindinger skapt i situasjonen før sammenslutning, altså faktorene i prosessene. For det andre er resultatet målt kort tid etter at det ble iverksatt. En del virkninger vil først vise seg på litt lengre sikt. Faktorene i prosessene har påvirket og forsterket hverandre. Ut fra en top- down terminologi kan det sies at det er identifisert "feilkilder" på alle punkter. Målsettingene er omfattende, innbyrdes motstridende og vage. Ressursene er utilstrekkelige og statens rammevedtak med manglende styring i forhold til spesifikasjoner medførte belastninger lokalt som skapte utilsiktede virkninger. Videre var det mangel på kapasitet til å iverksette ssammenslutningene, svake økonomiske forhold og stort spillerom for at konflikter fikk grobunn. I hovedtrekk gjelder dette for alle de tre kommunene. Større innslag av statlig styring synes å kunne lagt forholdene til rette for en mer vellykket iverksetting og derved resultat. Kommunene etterlyste større grad av råd og retningslinjer fra sentralt hold. Dette er i samsvar med top-down perspektivet der styring og kontroll fra toppen blir sett som en forutsetning for vellykket iverksetting.