Styrt endring av institusjoner - ønskelig, vanskelig, men mulig : en studie av en endringsprosess i politi- og lensmannsetaten

Abstract

"STYRT ENDRING AV INSTITUSJONER - ØNSKELIG, VANSKELIG, MEN MULIG. EN STUDIE AV EN ENDRINGSPROSESS I POLITI- OG LENSMANNSETATEN"

Hovedhensikten med denne oppgaven var å finne ut om det politiske og administrative lederskapet i departementene klarer å styre offentlige organisasjoner. For å finne ut dette tok jeg for meg en endringsprosess i Politi- og Lensmannsetaten som foregikk i perioden 1990-1992. Dette er den første store omorganiseringen disse to etatene har gått gjennom siden 1936. Historien viser at Justis- og politidepartementet (JD) har hatt problemer med å gjennomføre de reformene de har planlagt for Politi- og Lensmannsetaten. Dette var en av grunnene til at jeg syntes at det var interessant å bruke denne empirien for å finne ut hvilke mekanismer som kan virke inn og svekke lederskapets styringspotensiale i endringsprosesser. Ved siden av å undersøke dette ville jeg mer generelt se på organisasjonstankegangen som gjorde seg gjeldende i den aktuelle prosessen. Med utgangspunkt i dette formulerte jeg en to hovedspørsmål:

Hva kjennetegnet forløpet av den prosessen som førte til vedtaket om at Politi- og Lensmannsetaten skulle få en ny struktur? Hva preget organiseringen av prosessen, aktiviserinzen av deltakere oz innflvtelsesrelasionene?

Hva kjennetegnet organisasjonstenkningen til aktørene i prosessen?

For å belyse disse to forholdene brukte jeg organisasjonsteori som redskap. Jeg valgte å bruke en hierarkisk- og en forhandlingsretning innenfor det instrumentelle perspektivet, og en Selznickvariant av det institusjonelle perspektivet. Årsaken til at jeg la dette til grunn for analysen, var at jeg antok at de ville være fruktbare i forbindelse med reformen. Erfaring har vist at mange motstandsgrupper med ulike interesser og preferanser har aktivisert seg når ledelsen i JD har tatt initiativet til endringer i Politi og Lensmannsetaten. Derfor trodde jeg at en forhandlingsvariant kunne ha en god forklaringskraft på reformen. At jeg ville bruke det institusjonelle perspektivet skyldtes at begge etatene er såvidt gamle at jeg forventet at de hadde utviklet tradisjonelle karaktertrekk (grunnleggende verdier og normer) som de ville forsvare hvis de ble utfordret.

Etter at jeg hadde analysert endringsprosessen fant jeg to hovedfunn. For det første viste det seg at organiseringen, aktiviseringen og innflytelsesrelasjonene som kom til uttrykk best kunne forklares av en hierarkisk variant av det instrumentelle perspektivet. Dette gjaldt spesielt i den første fasen (initiativ og utredning), og noe mindre i den andre (høring, vurdering og vedtak). I den første fasen brukte den hierarkiske ledelsen en rekke styringsmidler for å få gjennom det de ønsket. I den andre fasen åpnet prosessen seg noe, og Stortinget meldte seg på i prosessen til tross for at ledelsen i JD ikke hadde lagt opp til det. Dette svekket den hierarkiske retningen noe, og ga støtte til en forhandlingsvariant. Det institusjonelle perspektivet hadde ingen forklaringskraft på deltakelsesaspektet.

For det andre kunne alle de teoretiske utlegningene forklare deler av organisasjonstankegangen som gjorde seg gjeldende i prosessen. Deltakeren i begge fasene viste at de tenkte instrumentelt, men samtidig bar problem- og løsningstenkningen preg av å bygge på etatenes institusjonelle verdier og normer.

Denne studien viste at det kan være vanskelig for et politisk- og administrativt lederskap å endre offentlige organisasjoner slik de ønsker. For å få det til bør de avsette tilstrekkelig tid og ressurser, og bruke velegnede styringsmidler til den aktuelle prosessen.