| dc.description.abstract | EN ANALYSE AV ROSA-PROSJEKTET. OMORGANISERINGSPROSESSEN I SKATTE- OG AVGIFTESETATEN.
Denne studien omhandler beslutningsprosessen der målet var å eorganisere egk avgiftsadministrasjonen, det såkalte ROSA-prosjektet. Denne prosessen strakk seg over flere år, fra initiativet ble tatt og prosessen startet i 1986 til den endte i 1994 da Regjeringen ikke fikk oppslutning om sitt forslag om å slå sammen skatteetaten, tollog avgiftsetaten og skattefogdetaten til en statlig felles etat.
Oppgavens siktemål er å analysere og fortolke aktiviseringen av aktørene og deres tenkning i lys av ulike organisasjonsteoretiske perspektiver. På denne måten ønsker jeg å gi et bidrag til en økt forståelse av hvorledes reorganiseringsprosesser i offentlig forvaltning har en tendens til å fortone seg og å sette fokus på reformatørers muligheter til å styre formell organisasjon gjennom reformer og eksplisitte valg.
Den empiriske fremstillingen er delt inn i fire hoveddeler. Første del gir en relativt kort fremstilling av initiativfasen. Annen del omhandler utredningsfasens første del, den interne utredningen i Finansdepartementet. Her er fokus lagt på rapportens vurderinger og den organisasjonstenkning som kom til uttrykk. Tredje del ser på hovedutredningen. Denne fasen blir belyst gjennom en beskrivelse av sentrale aktører og deres tenkning, organiseringen av prosessen og arbeidet i de ulike deler av utredningen. Fjerde del gir et overblikk over de siste fasene av denne reorganiseringsprosessen, høringsrunden, Regjeringens anbefaling av ny organisasjonsløsning og Stortingskomiteens behandling av saken.
Dette er en case-studie og oppgaven bygger hovedsakelig på opplysninger hentet fra skriftelige kilder, både publiserte dokumenter og kilder som er unndratt offentlighet. Som et supplement og korrektiv til det skriftelige materialet har jeg intervjuet fire aktører som var aktivt med i reorganiseringsprosessen.
Tre organisasjonsteoretiske tilnærminger danner rammen for analysen og drøftingen av reorganiseringsarbeidet. Det teoretiske utgangspunkt er en hierarkisk versjon av instrumentell teori. Det vil si at det er de politiske og administrative ledere som kontrollerer endringsprosessen, at de har et relativt bevisst forhold til hvilke strukturelle virkemidler de skal velge og at reorganiseringen i hovedsak vil oppfylle ønskede mål (Christensen 1994:19).
Opp mot denne antakelsen om hierarkisk styring fremmes et annet instrumentelt perspektiv som fokuserer på forhandlingtrekkene i prosessen og som ser på mulighetene til instrumentell mål-middel tenkning og kontroll i en prosess preget av heterogen deltakelse, konflikter, koalisjonsbygging, forhandlinger, tautrekking og kompromissløsninger.
Det tredje perspektivet, kulturperspektivet, er en institusjonell tiln2rming til studiet av offentlige organisasjoner. Her vil endringsprosessene fortone seg mindre instrumentelle. Rasjonell kalkulasjon er forventet å komme i konflikt med ulike institusjonelle trekk ved organisasjonen, og faktisk atferd kan i større grad påvirke formell normativ struktur enn omvendt. Kulturperspektivet har videre som utgangspunkt at organisasjoner gjennom institusjonaliseringsprosesser utvikler distinkte verdier, normer, kulturer og tradisjoner. Disse uformelle normstrukturene og organisasjonskulturen vil prege både tenkning og deltakelse i en reorganiseringsprosess .
Hvert perspektiv gjør det mulig å få øye på visse sider av endringsprosessen mens andre sider vanskelig kommer frem. Perspektivene er altså mer utfyllende enn gjensidig utelukkende. Det er derfor hensiktsmessig å kombinere elementer fra flere perspektiv for å beskrive og analysere det som foregår i organisasjoner.
Etter at reorganiseringsprosessen er gjennomgått deskriptivt og analytisk kan det konkluderes med at hovedtrekkene viser en instrumentell prosess preget av stram hierarkisk styring. Spesielt med hensyn til aktiviseringen hadde den hierarkiskintrumentelle tilnærmingen den relativt største forklaringsrelevans. Særlig de første, initierende fasene var preget av stram styring fra departementsledelsen. Men aktiviseringen bar også preg av forhandling, konflikt og koalisjon. Ellers fanget forhandlingsvarianten særlig opp de ulike aktørenes argumenter og organisasjonstenkning. Analysen synliggjorde stor innholdsmessig uenighet på en rekke punkter innenfor rammene av aksesstrukturene. Flere av beslutningene som ble fattet i løpet av prosessen kunne sees på som resultat av forhandling og kompromiss mellom partene. Disse funnene samsvarer relativt mye med lignende reorganiseringsundersøkelser, og bidrar til å understøtte de to instrumentelle variantenes relevans som analytisk verktøy for studier av reorganiseringer.
Men denne studien viser også at det instrumentelle perspektivet alene ikke er tilstrekkelig for å forklare utfallet av en omorganiseringsprosess. Det institusjonelle perspektivet på organisasjonsendring kan ha stor forklaringskraft. Institusjonenes kultur, tradisjoner, verdier og andre uformelle forhold kan ha avgjørende betydning for en administrativ reform. Spesielt når det gjaldt organisasjonstenkningen er det sannsynlig å anta at ledelsen undervurderte de institusjonelle aspekter som gjorde seg gjeldende. Sammenslåinger av etablerte institusjoner blir ofte sett på som en trussel mot de enkelte institusjoners identitet og overlevelse, og forslaget til ny organisasjonsløsning møtte stor motstand blant de som ville bli berørt. ROSAprosjektet kan synes å ha hatt et preg av polarisering mellom «den nye tid», representert ved ønsket om mer effektive og moderne styringsformer, og «det tradisjonelle», som forsvarte det beståcnde og de enkelte etaters kulturelle tradisjoner. I konfrontasjonen mellom disse tradisjonene fikk den tradisjonelle kulturen et avgjørende og kanskje overraskende gjennomslag i den avsluttende fasen. | nor |