Konvensjonen om biologisk mangfold og norsk skogbruk : strategisk, normativ eller ingen tilpasning?

Abstract

En rekke miljøproblemer som statene ikke kan løse hver for seg, blir forsøkt regulert gjennom internasjonale konvensjoner og avtaler. Effektiviteten til disse avtalene avhenger av at statene overholder og implementerer bestemmelsene og at målgrupper endrer atferd. I denne oppgaven undersøkes betydningen av Konvensjonen om biologisk mangfold (biokonvensjonen) på norsk skogforvaltning og skogbruk. Oppgavens todelte problemstilling er: I hvilken grad og på hvilken måte har norsk skogforvaltning og skogbruk tilpasset seg forpliktelsene i biokonvensjonen og hvordan kan tilpasningene forklares? Med tilpasninger menes alle endringer i skogforvaltningen og skogbruket som er en direkte eller indirekte følge av biokonvensjonen.

Oppgaven tar utgangspunkt i to regimeteoretiske retninger: Det interessebaserte og det kognitive perspektivet. På bakgrunn av disse perspektivene utledes det to ulike mekanismer som kan forklare tilpasningene. Den første er strategisk tilpasning, hvilket betyr at en aktør innretter seg etter bestemmelsene i en avtale på grunnlag av en nyttekalkulasjon, der andres vektlegging av bestemmelsene inngår i premissene. Den andre mekanismen er normativ tilpasning, hvilket innebærer at en aktør innretter seg etter normene og bestemmelsene i en avtale på bakgrunn av en internalisering av disse. Her forventes det at aktørene vil tilpasse seg avtalen selv når dette går på tvers av deres materielle interesser. For å supplere de to hovedperspektivene, introduseres en intern politikk modell. Formålet med dette er å i noen grad undersøke hvordan internasjonale forpliktelser omsettes til nasjonale tiltak gjennom aggregering av interesser og nasjonale beslutningsprosesser.

Det empiriske nedslagsfeltet for analysen omfatter vern av skog, som faller inn under Miljøverndepartementet, forvaltning av skog, som hører til under Lanbruksdepartementet, samt tilpasninger skognæringen selv har tatt initiativ til. Den faktiske tilpasningsgraden til biokonvensjonen undersøkes gjennom en kvalitativ dokumentanalyse og intervjuer med aktører i departementene, skogbruket og miljøbevegelsen. Tilpasningsgraden forklares med utgangspunkt i forventninger avledet fra de teoretiske perspektivene og på bakgrunn av dokumentanalysen og intervjuene.

I analysen framkommer det at tilpasningsgraden til biokonvensjonen i skogforvaltningen har vært liten. Sentrale normer og prinsipper i konvensjonen anerkjennes i offentlige dokumenter, men det har vært få reelle tiltak for å tilpasse seg bestemmelsene. Dette forklares med biokonvensjonens generelle og relativt uforpliktende karakter, men også med at aktører i Landbruksdepartementet ikke har internalisert sentrale normer og prinsipper i biokonvensjonen. Aktører i Miljøverndepartementet ser derimot ut til å ha internalisert disse, men her er det snarere et sammenfall i aktørenes og konvensjonens normer enn en internaliseringsprosess forårsaket av selve konvensjonen. Analysen viser at i den grad miljøtilpasningene i skogbruket er forårsaket av biokonvensjonen, så har avtalen virket mest effektivt gjennom påvirkning av markedet og skogbrukets konkurransesituasjon. På bakgrunn av dette ser det ut til at strategisk tilpasning har vært den viktigste mekanismen konvensjonen har virket gjennom. Strategisk tilpasning forutsetter imidlertid at andre aktører legger vekt på normene og prinsippene i biokonvensjonen. Det argumenteres derfor for at samspillet mellom strategisk og normativ tilpasning er viktig for å forstå effekten av en internasjonal miljøavtale på aggregatet av nasjonale aktører. Analysen viser også at intern politikk modellen kan bidra til å forklare den utformingen enkelte tilpasninger til biokonvensjonen har fått. Her fokuseres det særlig på tautrekkingen mellom Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet og på koblingen mellom Landbruksdepartementet og skogbrukets interesseorganisasjoner.