Øremerking av tilskudd til kommunene : en studie av mulige årsaker til veksten i øremerkingen av tilskudd etter 1986

Abstract

I 1986 gikk man fra et system med en rekke øremerkede tilskudd til at ramme¬finansiering skulle være det bærende prinsipp for de statlige overføringene til kommunesektoren. Siden 1986 har øremerkede tilskudd utgjort en stadig større andel av overføringene. Problemstillingen i denne oppgaven har vært å forklare denne veksten.

I oppgaven fremsatte jeg i fire hypoteser med bakgrunn i teori. Teorien om valgsykluser handler om at Regjeringen bruker finansielle virkemidler like før valgene for å vinne velgere. Dette fordi det antas at velgerne kun husker det som ligger tett opp til valgtidspunktet. Videre antar jeg at øremerkede midler av velgerne kan oppfattes som en økning i offentlige utgifter, noe de ser positivt på. Ut fra teorien om valgsykluser utviklet jeg følgende hypotese: ”De øremerkede tilskuddene har økt mer i valgår enn i andre år”. En videreføring av denne var: ”Økningen i øremerkingen har vært størst på de saksområder velgerne synes er viktigst”

Økning i øremerking ble operasjonalisert til både å gjelde økning i det faktiske antallet tilskudd, innføring av nye tilskudd og økning i andelen øremerkede tilskudd av de totale statlige overføringene.

Ut fra en gjennomgang av stortingsdebatter, der jeg så at sosialistiske partier har vært mer positive til statlig styring av kommunesektoren enn borgerlige, utledet jeg følgende hypotese: ”Øremerkingen har økt mest under Arbeiderpartiets regjeringer”.

Den siste hypotesen var: ”Øremerkingen har økt mest under koalisjonsregjeringer”. Dette fordi de forskjellige partiene i en koalisjonsregjering, på grunn av kamp om velgerne, kan ønske å markere at de får gjennomslag for sine saker. Øremerkede tilskudd mener jeg kan være aktuelt å bruke for dette formålet.

Generelt sett kan man si at jeg fant lite støtte for mine hypoteser i de dataene jeg samlet inn. Først testet jeg hypotesen om at øremerkingen har økt mer i valgår enn i andre år. Det er ingenting som tyder på at dette var tilfelle, og antagelsen om at ulike regjeringer har økt de øremerkede tilskuddene i valgår for å vinne valg ble dermed svekket.

Den andre hypotesen jeg ønsket å teste var hvorvidt det har vært en sammenheng mellom de saksfelt som har blitt øremerket og velgernes interesse for feltene. På de fleste områdene var det ikke en slik sammenheng. Ofte sank andelen øremerking til et felt samtidig med at velgerne syntes at det var et av de viktigste. Imidlertid så vi at det var en sammenheng mellom oppslutning og øremerking for feltet helse og eldre. Siden dette feltet har utgjort en så dominerende andel av øremerkingen samtidig med at det er dette feltet velgerne helt klart har sett på som det viktigste, kan det på dette ene feltet se ut som at det er en viss sammenheng mellom øremerking av tilskudd på et felt og interessen hos velgerne for det samme feltet.

De to neste hypotesene ser på øremerkingen som et resultat av regjeringstype. Den ene hypotesen predikerer at øremerkingen øker under Arbeiderpartiets regjeringer da sosialistiske partier i større grad enn borgerlige aksepterer statlig styring av kommunesektoren, mens den andre hypotesen predikerer at øremerkingen øker under koalisjonsregjeringer på grunn av de enkelte partiers markeringsbehov. Videre er det slik at de to hypotesene er konkurrerende da vi i perioden etter 1986 enten har hatt ettpartiregjeringer fra Arbeiderpartiet eller borgerlige koalisjonsregjeringer. Det var visse forskjeller mellom ulike regjeringer med tanke på øremerkingen, men denne var ikke av en slik grad at man kan si at borgerlige koalisjonsregjeringer øker øremerkingen i sterkere grad enn sosialistiske ettpartiregjeringer eller omvendt.

Ut fra dette kan vi se at mine hypoteser i liten grad ble styrket. Hvilke andre forklaringer kan så være verdt å undersøke med tanke på å forklare den sterke veksten i andelen øremerkede tilskudd av totale overføringer til kommunesektoren? Litteratur viser at likhetstanken står sterkt i Norge. Tradisjonelt har det vært de sosialistiske partiene som i sterkest grad har fremmet likhet, men dersom velgerne setter likhet høyt kan også borgerlige partier ha ønsket å bruke øremerkede midler for å fremme dette. En annen forklaring jeg mener kan være verdt å se nærmere på er hvorvidt det kan ha vært slik at under Arbeiderpartiets regjeringer har øremerkingen økt på grunn av et ønske om å styre kommunesektoren, mens under borgerlige koalisjonsregjeringer har øremerkingen økt fordi de ulike partiene her har ønsket å bruke øremerkede tilsudd for å vise sin partiprofil. Dette er to forklaringer jeg mener det kan være interessant å undersøke nærmere med tanke på å forklare veksten i de øremerkede tilskuddene til kommunesektoren etter 1986.