Utviklingen i systemet for fordeling av statlige tilskudd til kommunene

Abstract

UTVIKLINGEN I SYSTEMET FOR FORDELING AV STATLIGE TILSKUDD TIL KOMMUNENE.

Tema for oppgaven er statlige overføringer til kommunene. Utgangspunktet er tre ulike funksjoner som overføringene skal ivareta. Statlige tilskudd er for det første et virkemiddel for staten til å kunne påvirke kommunenes prioriteringer. Overføringer er også et middel til å regulere de totale utgiftene i kommunesektoren ved at rammen for inntektene i stor grad er bestemt på statlig hold. Til sist er det i overføringssystemet innebygd omfattende utjamningsmekanismer. Utviklingen i overføringssystemet sees i lys av endringer i vektleggingen av de ulike funksjoner. Det legges imidlertid størst vekt på å beskrive bruken av øremerkede tilskudd for å påvirke kommunenes prioriteringer. Den teoretiske rammen for oppgaven er innholdet i det kommunale selvstyre og den statlige styringen av kommunenes virksomhet, med spesiell vekt på overføringenes rolle i det statlige styringssystemet. Bakgrunnen for valg av tema er innføringen av generelle rammebevilgninger gjennom inntektssystemet i 1986. Inntektssystemet erstattet en mengde tidligere øremerkede tilskuddsordninger med generelle tilskudd som kommunene disponerer fritt. Et sentralt trekk ved utviklingen etter 1986 er en svært sterk vekst i de øremerkede overføringer sammenlignet med tilskudd gitt gjennom inntektssystemet. Oppgaven omhandler også tiden før innføringen av inntektssystemet. Det fokuseres på de statlige overføringenes betydning for kommunenes inntekter, graden av øremerking og utformingen av tilskuddene. Det siste dreier seg om tilskuddenes priseffekt, dvs. om de er av prisvridende eller prisnøytral karakter. Dette setter utviklingen inn i et bredere perspektiv, men danner også en viktig del av grunnlaget for forståelsen av innføringen av inntektssystemet og utviklingen etter 1986. Perioden etter 1986 behandles mer inngående. Formålet er å se i hvilken grad utviklingen med veksten i de øremerkede overføringene strider med intensjonene ved innføringen av inntektssystemet. Grunnlaget for å stille dette spørsmålet er et skille mellom tilskudd som kunne vært fordelt gjennom inntektssystemet og tilskudd som ikke kunne det. Det skilles også mellom vekst som skyldes økt statlig styring og vekst som skyldes økt utbetaling til et formål. De viktigste funn i oppgaven er følgende: Statlige overføringer har over tid fått økt betydning for kommunenes inntekter. Før 1986 var øremerkede tilskudd den dominerende overføringsformen. I 1985, året før innføringen av inntektssystemet, er en stor del av tilskuddene omgjort til prisnøytrale ordninger. Utviklingen etter innføringen av inntektssystemet er preget av en svært sterk vekst i de øremerkede overføringene. Gjennomgangen av disse tilskuddene har imidlertid vist at det ikke er noen absolutt sammenheng mellom størrelsen på de øremerkede overføringer og graden av statlig styring som strider med intensjonene ved innføringen av inntektssystemet. For det første er en vesentlig andel av tilskuddene av en slik karakter at de ikke er egnet fordelt gjennom inntektssystemet. For det andre er økningen i overføringene delvis et resultat av økte utbetalinger som følge av at tilskudd er tatt mer i bruk. På den annen side viser det seg at øremerking også brukes på mange områder hvor det ifølge intensjonene ved innføringen av inntektssystemet ikke skulle forekomme. Et fåtall tilskuddsordninger er svært avgjørende for omfanget av øremerkede overføringer. Flere av disse ble holdt utenfor rammetilskuddsordningen allerede i 1986 eller etablert tidlig i perioden. Nye øremerkede tilskuddsordninger består i all hovedsak av friske midler, dvs. det er midler som kommer i tillegg til overføringene i inntektssystemet. Det forekommer sjelden at midler trekkes ut av ramme overføringene for å erstattes med øremerkede tilskudd på en måte strider med intensjonene bak inntektssystemet. Det er imidlertid en sterk tendens til at tilskudd opprettholdes som øremerket ut over den tiden som var forutsatt for ordningen.