Abstract
FRIVILLIGE BISTANDSORGANISASJONER SOM AKTØRER I NORSK UTENRIKSPOLITIKK. EN STUDIE AV KIRKENS NØDHJELP OG NORSK FOLKEHJELPS NØDHJELPSARBEID I SUDAN.
Gjennom den administrative delingen av bistandsforvaltningen, hvor NORAD står ansvarlig for den langsiktige utviklingshjelpen, mens UD styrer nødhjelpsbevilgningene, defineres nødhjelp som et utenrikspolitisk anliggende. Videre har UD valgt å kanalisere store deler av nødhjelpsbudsjettet gjennom de frivillige hjelpeorganisasjonene, og departementet har dermed trukket organisasjonene med seg inn på den internasjonale politiske arena.
Målsettingene for den norske nødhjelpspolitikken er uttrykt, i generelle vendinger, i Stortingsmeldingene om norsk bistand og man forventer at organisasjonene skal jobbe i tråd med disse målsettingene. På grunn av katastrofenes mangfoldighet og nødhjelpens egenart vil imidlertid det konkrete innholdet i nødhjelpen ofte ikke kunne bestemmes på politisk nivå, men først i selve iverksettingsfasen. Oppgavens hypotese er at utformingen av nødhjelpspolitikken, og dermed en del av Norges utenrikspolitikk, ikke utelukkende skjer på politisk nivå, men at den fortsetter i iverksettingsprosessen, hvor de frivillige organisasjonene er sentrale aktører. Dermed er den endelige nødhjelpspolitikken ikke et resultat av klare politiske retningslinjer, målsettinger og strategier, men heller et resultat av kryssende interesser, tids- og stedsbestemte omstendigheter og beslutninger fattet på flere nivåer i implementeringskjeden.
Implementeringsteorien har som formål å belyse forholdet mellom beslutninger og implementert politikk, og den tar utgangspunkt i et idealbilde: Beslutninger iverksettes etter intensjonene. Problemet er imidlertid ofte å trekke et klart skille mellom beslutning og iverksetting. Dette gjør seg også gjeldende innenfor den humanitære delen av norsk bistand der det er mangel på eksplisitte beslutninger og retningslinjer. Derfor tar analysen i denne oppgaven utgangspunkt i organisasjonenes handlinger, for på den måten å etablere en forståelse av hva politikken faktisk er - noe som er i tråd med "bottom-up" perspektivet innenfor implementeringsteorien.
Hensikten med studien er imidlertid ikke bare å teste hypotesens holdbarhet når det gjelder norsk nødhjelpsarbeid i Sudan, den tar også sikte på å være eksplorerende - fordi dette er et område av norsk utenrikspolitikk som har vært lite studert tidligere. Selv om generaliserbarheten av funnene i denne typen studier er begrenset, ligger det en viss analytisk bredde i oppgaven fordi det er valgt et case som rommer to ulike organisasjoners relasjoner til den norske stat, og fordi nødhjelp til Sudan involverer sentrale spørsmål innenfor utenrikspolitikk og humanitær bistand. Det er krig, og hjelpen vil kunne påvirke styrkeforholdet. Konfliktens etniske, religiøse og geo politiske dimensjoner gjør den svært komplisert. Det eksisterer en internasjonalt anerkjent regjering som i prinsippet er den eneste legitime samarbeidspartner for den norske regjering, samtidig som store deler av landet kontrolleres av geriljaen. For å få tilgang til disse områdene er man nødt til å forholde seg til geriljaledelsen som en formell forhandlings- og/eller samarbeidspartner.
Analysen ga støtte til hypotesen om at beslutningsprosessen fortsetter i iverksettingsfasen, og at organisasjonene har stor innflytelse på utformingen av nødhjelpspolitikken. Både Kirkens Nødhjelp og Norsk Folkehjelp har mottatt betydelige bevilgninger fra UD til nødhjelpsarbeidet i Sudan, men det lot seg ikke gjøre å spore noen politisk styring av deres virksomhet. Hver på sin måte har de etablert seg som viktige bidragsytere til ulike lokale organisasjoner og til ulike områder i Sudan. Norsk Folkehjelp valgte å gå "utradisjonelle" veier, og har vært ensidig engasjert i områder kontrollert av geriljabevegelsen. Organisasjonen har også konsentrert virksomheten omkring nødhjelpsarbeid til forskjell fra Kirkens Nødhjelp, som har drevet både utviklings- og nødhjelpsprosjekter. Kirkens Nødhjelp har videre forsøkt å gi hjelp på begge sider av konflikten, noe som førte til at organisasjonen hadde andre - og flere - hensyn å ta i prioriteringene.
Oppgaven tar også opp spørsmålet om de frivillige organisasjonenes betydning som fredsarbeidere/meklere. Sudan er blinket ut i Stortingsmelding nr. 51 1991/92 som et av de landene Norge ville prioritere når det gjelder å bidra til å finne en fredelig 1øsning på konflikten. Et av fortrinnene Norge hadde i den sammenhengen, og som ble trukket frem som begrunnelse for satsingen, var nettopp de frivillige organisasjonenes gode kontakter - etablert gjennom bistandsarbeidet. Analysen viser imidlertid at det kan være vanskelig å gjøre seg nytte av slike kontakter, og at UD, da departementet selv gikk mer direkete inn som deltaker i fredsarbeidet, valgte en annen strategi enn den Kirknes Nødhjelp hadde lagt opp til.
I tillegg til å demonstrere bottum-up perspektivets relevans for å studere politiske beslutningsprosesser har studien også, gjennom å definere forklaringsfaktorer for hvorfor organisasjonen har reell beslutningsmyndighet, rettet søkelyset mot en del sentrale og til dels uavklarte problemstillinger. Disse knytter seg til det formelle ansvarsforholdet mellom organisasjonene og staten, til grad av klarhet i administrasjonen av nødhjelpen på politisk nivå i Norge og til manglende konsistens og - til tider - realisme i retningslinjene.