| dc.description.abstract | ET DIREKTORAT BLIR TIL: EN ANALYSE AV BESLUTNINGS- PROSESSEN SOM FØRTE FREM TIL OPPRETTELSEN AV UTLENDINGSDIREKTORATET
Problemstilling:
Analysen tok utgangspunkt i følgende hovedproblemstilling:
Hva var det som kjennetegnet beslutningsprosessen som førte frem til opprettelsen av Utlendingsdirektoratet?
Foruten at jeg herunder var opptatt av å kartlegge hvordan henholdsvis aktiviseringsdelen og defineringsdelen av prosessen "så ut", var jeg også interessert i å kartlegge hvorvidt det fremkomne mønster kunne sies å være et resultat av at bestemte aktører, mer presist representanter for den politiske og den administrative ledelsen i de mest berørte organene, gjennom bevisst virkemiddelbruk utøvde styring og kontroll med prosessen.
Analysens faglige siktemål var å yte et bidrag til det totale kunnskapsgrunnlaget for bruk av organisasjonsutvikling som et virkemiddel til måloppnåelse og problemløsning innenfor offentlig politikk.
Kildegrunnlag og metode:
Som grunnlag for analysen valgte jeg å legge hovedvekten på gjennomlesning av forskjellige typer skriftlige dokumenter, både interne og offentlige. Et utvalg av de personer som stod sentralt i prosessen ble også intervjuet.
Selve stoffbehandlingen ble foretatt etter en kvalitativ tilnærmingsmåte.
Teoretisk rammeverk:
I arbeidet med å belyse hovedproblemstillingen valgte jeg å gjøre bruk av tre forskjellige organisasjonsteoretiske perspektiver; det rasjonelle-, det naturlige- og det anarkiske.
Når jeg valgte å gjøre bruk av nettopp disse perspektivene, skjedde det i førte rekke ut fra at de forfekter forskjellige syn på hvorvidt styring og kontroll over organisatoriske endringsprosesser med sikte på måloppnåelse og problemløsning er mulig.
Mens teoriene innenfor det rasjonelle perspektivet hevder at slik styring og kontroll er mulig, anser teoriene som har sin basis i det naturlige og det anarkiske perspektivet denne muligheten som fraværende eller begrenset.
Ellers vil aktiviseringsprosessen vil ut fra det rasjonelle perspektivet fortone seg som avgrenset og stabil. Prosessen vil være preget av deltakere som i kraft av hierarkiske posisjoner og formell organisasjonstilknytning er blitt tildelt rett/og eller plikt til å delta. Defineringsprosessen vil være preget av at aktørene ser på organisasjonen og utformingen av denne som et virkemiddel til måloppnåelse.
Ut fra det naturlige perspektivet vil aktiviseringsprosessen i mindre grad følge formelle rettigheter og plikter. Snarere vil den styres av uformelle normer og gruppetilknytninger i eller utenfor organisasjonen. Defineringsprosessen vil være preget av at aktørene i liten grad ser på organisasjonen og utformingen av denne som et virkemiddel til måloppnåelse; alternative organisasjonsløsninger vil i liten grad bli diskutert i forhold til ulike mål.
Ut fra det anarkiske perspektivet vil aktiviseringen være preget av at ulike deltakere med eller uten formelle deltakelsesrettigheter og -plikter kommer og går til forskjellig tid. Defineringsprosessen vil være preget av tilfeldigheter, av tvetydighet og av skiftende innhold. Spekteret av målsettinger, problemer og løsninger vil være bredt og komplekst. Klare innslag av mål-middel-tenkning vil ikke kunne etterspores.
Hovedfunn:
Når det gjelder prosessens aktiviseringsdel, mente jeg å kunne påvise at denne var preget av aktører som i kraft av hierarkiske posisjoner og formell organisasjonstilknytning var blitt tildelt rett og/eller plikt til deltakelse i prosessen.
Videre mente jeg å kunne påvise at deltakelsesmønsteret ikke bare var et resultat av at formelle regler alene la føringer på prosessen, men også var et resultat av at bestemte aktører, mer presist avdelingsdirektøren i Justisdepartementet politiavdeling og de øvrige medlemmene av en kollegial arbeidsgruppe, innenfor en kollegial ramme lyktes med å utøve en form for hierarkisk styring og kontroll med hvem som skulle tilkoples prosessen til hvilket tidspunkt.
En forventning om at representanter for den politiske ledelsen ville spille en mer aktiv rolle enn det som ellers synes vanlig ved endringer på direktoratsnivå, fikk ingen støtte. Deltakelsesmønsteret var helt på linje med det mønster som ellers synes vanlig ved direktoratssaker, med representantene for den administrative ledelsen som mer sentrale og aktive enn representantene for den politiske ledelsen.
Bortsett fra at det ble avdekket tendenser til flytende deltakelse fra den politiske ledelsens side, fikk heller ikke en forventning om at aktiviseringsprosessen ville inneholde anarkiske trekk støtte.
Samlet sett mente jeg disse funnene talte for at konklusjonen når det gjaldt prosessens aktiviseringsdel måtte bli at denne var slik teoriene innenfor det rasjonelle perspektivet forfekter. Større innslag av "naturlig" eller "anarkisk" deltakelse ble som sagt ikke observert.
Når det gjaldt prosessens defineringsdel, mente jeg å kunne sannsynliggjøre at det her ikke fant ukontrollert til- og frakopling av målsettinger, problemer og løsninger etter hvert som denne skred frem og nye aktører ble tilkoplet. Antallet målsettinger, problemer og løsninger var hele tiden relativt begrenset.
Om ikke organisasjonstenkningen akkurat tilfredsstilte såkalt "strenge" krav til mål-middeltenkning, inneholdt denne like fullt instrumentelle trekk: De mest toneangivende aktørene så alle på opprettelsen og organiseringen av Utlendingsdirektoratet som et virkemiddel til måloppnåelse og problemløsning innenfor utlendingsadministrasjonen.
Videre mente jeg å kunne påvise at det både på ministernivå og innenfor de kollegiale utvalgsorganene som ble nedsatt i sakens anledning, forekom visse innslag av forhandlinger. Når det er sagt, kunne likevel ikke defineringsprosessen i sin alminnelighet sies å ha noe sterk forhandlings- eller tautrekkingspreg. Tatt i betraktning av at medlemmene av de kollegiale utvalgsorganene hadde et noe ulikt "ståsted", var enigheten nesten oppsiktsvekkende stor både om hvilke målsettinger, hvilke problemer og om hvilke løsninger som burde forfølges.
Og endelig mente jeg å kunne sannsynliggjøre at når defineringsprosessen ble som den ble, så var det i stor grad et resultat av at bestemte aktører, mer presist avdelingsdirektøren i Justisdepartementet politiavdeling, de øvrige medlemmene av en kollegial arbeidsgruppe og i noen grad også representanter for den politiske ledelsen, gjennom bevisst virkemiddelbruk lyktes med å utøve en form for hierarkisk styring og kontroll med hva denne skulle omhandle.
Når det gjelder en forventning om at defineringsprosessen ville inneholde naturlige trekk, fikk denne en viss støtte. Ikke bare ble det stedvis fremført argumenter som kan tale for at enkelte aktører mente visse oppgaver og saksområder hørte "naturlig" sammen, det ble også observert trekk som kan tale for at enkelte løsningsvalg var et resultat av påvirkning eller forbildehenting fra omgivelsene.
En forventningen om at defineringsprosessen også kunne inneholde anarkiske trekk, fikk egentlig ingen almen støtte enn at det ved et par anledninger ble fremført argumenter som kan tale for at enkelte aktører visste å benytte seg av prosessen i en mer ekspressiv hensikt.
På grunnlag av de nevnte funnene kom jeg til at konklusjonen når det gjaldt prosessens defineringsdel måtte bli at denne i det store og hele forløp slik teoriene innenfor det rasjonelle perspektivet forfekter. Enkelte "naturlige" og "anarkiske" trekk forekom, men disse var ikke dominerende.
Noen mulige lærdommer ut fra studien
Personlig ve]ger jeg her å legge hovedvekten på at studien synes å bekrefte det flere tidligere undersøkelser har vist: Aktører som har rimelig klare forestillinger om hva det ønsker å oppnå kan utøve styring og kontroll med organisatoriske endringsprosesser. Denne kontrollen kan de blant annet tilegne seg gjennom bevisst og målrettet bruk av ulike former for deltakerregulering og mandatutforming. En sentral betingelse for bruk av organisasjonsutforming som virkemiddel til måloppnåelse og problemløsning innenfor offentlig politikk lar seg med andre ord oppfylle.
Viktig er det imidlertid også at studien klart viser at selv om en direktoratsopprettelse i sterk grad kan komme til å få konsekvenser for ansvars- og oppgavefordelingen på departementsnivå, så behøver ikke dette nødvendigvis gi seg utslag i noe sterkt og vedvarende engasjement fra den politiske ledelsens side. Endringsprosessen kan også her komme til å bli dominert av representanter for den administrative ledelsen, hvilket muligens skulle være en nyttig viten å ta med seg for dem som vil søke å øve innflytelse på slike prosesser. | nor |