Den mektige staten? : en analyse av fylkesmannens styring av kommunal økonomi mektige staten?

Abstract

«DEN MEKTIGE STATEN? EN ANALYSE AV FYLKESMANNENS STYRING AV KOMMUNAL ØKONOMI» Hvilken funksjon har fylkesmannen i den statlige styringen av kommunal økonomi? Fungerer embetet som en "overkommune", med selvstendig politikk i fylket, eller bringer embetet kun statlig sektorpolitikk ned til kommunene? Dette er sentrale spørsmål i oppgaven som omhandler fylkesmannens behandling av kommunale budsjetter i 1993. I 1993 underslo fylkesmannen 75 kommunebudsjetter, mens 74 kommuner fikk budsjettet godkjent under bestemte forutsetninger. Analysen bygger på opplysninger om budsjettkontrollen fra økonomikonsulenter hos samtlige fylkesmenn. Fylkesmannens mulige kontrollfunksjoner av kommunale budsjetter inndeles i fire kategorier, etter grad av samordning og omfang av kontroll: generalist, spesialist, koordinator og observatør. Disse funksjoner danner utgangspunkt for fire hypoteser om fylkesmannens kontroll av kommunale budsjetter. I oppgaven studeres fylkesmannens budsjettbehandling ut fra tre innfallsvinkler: 1. I en statistisk analyse undersøkes om det er bestemte forhold som kjennetegner de kommuner som fikk budsjettene avslått eller godkjent med betingelser. I tillegg til variable som gjelder demografiske, finansielle, sosiale og politiske forhold i kommunene, benyttes to variable som gjelder fylkesmannsembetet. De uavhengige variable som gir signifikante utslag for å forklare resultater av budsjettkontrollen er kommunenes utgifter til økonomisk sosialhjelp, utgifter til helse- og sosialhjelp og koalisjonens styrke i kommunestyret. Også fylkesmannens politiske bakgrunn ser ut til å ha betydning for utfallet av budsjettkontrollen. 2. En gjennomgang av begrunnelsene som fylkesmennene gir for å avslå budsjettene og av de betingelser som settes for godkjenning. Svar fra ulike fylkesmenn studeres for å se om embetene driver ulik form for budsjettkontroll. Fylkesmennene i Oslo og Akershus og Telemark peker seg ut med den mest omfattende budsjettkontrollen. Fylkesmannen i Oslo og Akershus er i utpreget grad inntekts- og balanseorientert i sin budsjettkontroll, mens fylkesmannen i Telemark er utgiftsorientert. En rekke embeter har en ren teknisk budsjettkontroll og griper lite inn i den kommunale økonomi. 3. En studie av fylkesmannens budsjettbrev til kommunene i Østfold og Hedmark. De to fylkesmennene legger vekt på ulike sider av budsjettet. Fylkesmannen i Østfold driver en omfattende økonomisk kontroll, mens fylkesmannen i Hedmark står i større grad for samordning med andre statsetater. Begge fylkesmenn benytter budsjettbrevene til å drive rådgivning og veiledning i tillegg til kontroll. Analysen viser at fylkesmennene har ulike tilnærminger til budsjettkontrollen. Embetene får ulike plasseringer i et skjema etter omfang av kontroll og grad av samordning. Noen embeter driver kontroll utfra en spesialistfunksjon med omfattende økonomisk kontroll, andre etter en observatørfunksjon, hvor kommunene har stor grad av selvstyre. Fylkesmannen benytter i liten grad sin rolle som samordner av statlig politikk i fylket i sin gjennomgang av budsjettene. Fylkesmannen opptrer i en forhandlingsrolle mellom staten sentralt og kommunene. Embetet fungerer langt på vei som en "overkommune", som et selvstendig organ med egne politiske vurderinger.