Politiske og økonomiske drivkrefter ved kommunesammenslåinger : en analyse av holdningene hos norske lokalpolitikere

Abstract

Med jevne mellomrom dukker debatten om en hensiktsmessig kommunestruktur opp i Norge, og mye tyder på at interessen for en ny debatt og en ny omstrukturerinsgprosess er økende. I etterkrigstiden har to store offentlige utredninger tatt til orde for omfattende reformer, med Schei-komitéens innstilling på 50-tallet og Christiansen-utvalgets innstilling på 90-tallet. Mens omfattende omstrukturering fulgte i kjølvannet av den førstnevnte utredningen – med en reduksjon av antallet kommuner fra rundt 750 til 450 - resulterte 90-tallets reformer i et kommuneantall på 435. I den pågående prosessen står også de enkelte kommunene friere, slik det understrekes i den såkalte “frivillighetslinjen”: “Kommunesammenslutning skal skje på frivillig basis” (St.prp. 66 (2002-2003:Kapittel 19)).

Den foreliggende oppgaven spør hva som ligger bak lokale preferanser for sammenslåing av kommuner. Det tas utgangspunkt i tidligere forskning som viser at politiske utfall – skatte- og avgiftspolitikk og tjenestekvalitet – av befolkningen ses som svært viktige aspekter ved ens eget forhold til kommunen (Pettersen og Rose 1997). Annen forskning viser at tilfredsheten med kommunale tjenester og deltagelsen i og kunnskap om lokal politikk er størst i små kommuner (Baldersheim m.fl. 2003), altså i de kommunene som i utgangspunktet kan ha mye å vinne på sammenslåing. I sum er det allikevel slik at motstanden mot sammenslåing er størst nettopp i de mindre kommunene (ibid). Men er det utsiktene til endrede politiske (skatter og avgifter) og økonomiske (fordeling av økonomiske ressurser) utfall ved en eventuell sammenslåing som forklarer motstanden? Eller er det utsiktene til svekket innflytelse og nærhet og tap av lokal identitet som ligger bak motstanden?

Oppgaven tester den generelle hypotesen om at politiske og økonomiske utfall spesielt spiller inn på ønskeligheten av å slå egen kommune sammen med nabokommunen(e). Analysene legger til grunn svarene på et spørsmål om sammenslåing av egen kommune med naboen(e) stilt i en spørreundersøkelse til kommunestyrerepresentanter (Handelshøyskolen BI/NIBR 2002). Disse dataene kobles til sammenslåingsprosjekter slik de foreslås av Statistisk sentralbyrå (Langørgen m.fl. 2002) samt til en rekke andre individ- (partitilhørighet, formannskapsmedlemskap, sektortilhørighet) og kommunespesifikke mål (befolkningsstørrelse, kommunale inntekter, ulike mål for økonomiske og politiske gevinster/tap ved en sammenslåing). I denne sammenhengen kan det ses som en fordel at det legges politikersvar til grunn, slik disse respondentene kan antas å være særlig godt informert om politiske og økonomiske forhold i egne og omkringliggende kommuner.

I logistiske regresjonsanalyser av kommunestyrerepresentantenes svar er hovedfunnene følgende: Kommunestyrerepresentantene blir signifikant mer skeptiske til sammenslåing desto større utsikter til økt skatte- og avgiftsnivå i en ny sammenslått kommune. Dessuten øker skepsisen til sammenslåing signifikant i den grad egen kommunes eksogene økonomiske ressurser (frie inntekter) må deles med fattigere sammenslåingspartnere. Substansielt sett kan det synes som at effekten av anslått endring i skatte- og avgiftspolitikk er sterkere enn effekten av den sistnevnte fordelingsgevinsten. Dette er i tråd med antagelser om skatte- og fordelingspolitikkens sensitive karakter (Rose 1985). Funnene tolkes som en validering av hypotesen om politiske og økonomiske utfalls sentralitet.

Et generelt problem i analyseopplegget er at det legges til grunn politikerresponser heller enn svar fra velgere/borgere. I forhold til hovedhypotesen kan dette være et mindre problem. Spesielt skatte- og avgiftspolitikk (fordelingspolitikk) har tradisjonelt vært en sentral dimensjon i vestlig (lokal)politikk. En kan anta at spørsmål som berører dette dermed gjøres til gjenstand for en mer eller mindre effektiv partikonkurranse: Politikernes syn kan antas å reflektere velgernes syn. I analysene svekkes effekten av kommunestørrelse når de nevnte politiske og økonomiske endringsvariabler inkluderes, men den substansielle effekten av kommunestørrelse kan være vanskeligere å tolke. På den ene siden skal politikerne idéelt sett reflektere velgernes/borgernes syn, slik dette kan relateres til nettopp de deltagelses-, kunnskaps- og identitetsaspekter som følger av kommunestørrelse. På den annen side sier kommunestørrelse også noe om forutsetninger for makt og interessante/store oppgaver på politikernes egne vegne. Enkelte analyser viser også at slike forhold spiller inn på politikernes holdninger til sammenslåing. Slik sett må hovedresultatet i oppgaven ses ikke så mye som en diskreditering av input-perspektivet (der muligheter for deltagelse, nærhet og lokal identitet ses som det viktigste) som en validering av output-perspektivets relevans (der politiske og økonomiske utfall er det sentrale).

I supplerende modellsimuleringer viser det seg også at omfordelingen av kommunale inntekter kan synes som det største hinderet for et større antall kommunesammenslåinger. Forskjeller i skatte- og avgiftspolitikk mellom potensielle sammenslåingspartnere ser ut til å spille mindre rolle: Det er en tendens til at skatte- og avgiftspolitikk har regional utbredelse, slik at aktuelle sammenslåingspartnere i en viss grad kan sies å føre ensartet politikk. Slik sett trenger heller ikke en omfattende reform av kommunestrukturen ha større konsekvenser for allokeringseffektiviteten, dvs. den muligheten for potensielt forbedret tilpasning mellom politiske preferanser og politiske utfall som ligger i en fragmentert kommunestruktur (Oates 1956).