Abstract
Kommunal iverksetting
-Iverksetting av statlig plankrav overfor kommunene i idrettssektoren
Idrettspolitikken, herunder idrettsanleggspolitikken i kommuner og fylkeskommuner, har av enkelte blitt påstått å være offentlig forvaltnings ”siste Mohikaner”. Kanskje var dette nær en realitet inntil Kulturdepartementet i 1993 satte kommunedelplan for idretts- og friluftsanlegg som et hovedkriterium for å være berettiget til å søke om spillemidler? Resultatet av plankravet som ble fremsatt har, i tillegg til det økte politiske innhold i sektoren, gjort sitt til at det i ettertid kan legges til at ”ville vesten er ikke som før”.
Som nybrottsområde for samfunnsplanlegging, og som et felt med stadig økende politisk innhold, har idrettssektoren som forvaltningsområde stor relevans for en statsvitenskapelig innfallsvinkel. Nå vil de som kan sin idrettshistorie med rette påpeke at idretten, som politisk arena, ikke er noe nytt. Det nye er at idrettsforvaltningens politiske innhold og ambisjonsnivå, de politiske rammebetingelser og de statlige føringer i tråd med disse, føles stadig mer nærværende. Hovedoppgaven tar utgangspunkt i iverksettingen av planlegging i kommunene som følge av det statlige plankravet innenfor idrettsanleggssektoren. Prosessen fra den statlige formulerte målsettingen frem til kommunal realisering, har vært i fokus for analysen.
Valg av metode og datamateriale
For å belyse dette, ble er oppgaven delt i to hoveddeler; en del som tar utgangspunkt i kvantitativ analyse gjennom et beslutningsorientert perspektiv, og en del som tar utgangspunkt i kvalitativ analyse gjennom et prosessorientert perspektiv. Dokumentstudier og litteraturstudier danner basis for arbeidet med begge tilnærmingene. Første del av arbeidet tok sikte på å etablere en generell basiskunnskap gjennom innsamling og statistisk analyse av data. Datamaterialet er hentet fra ”Etatslederundersøkelsen” i prosjektet ”Brukere, betalere og borgere” fra institutt for statsvitenskap ved UIO, tippekardeksen fra NIT på Hamar, befolkningsstatistikk og kommunestatistikk fra SSB, samt egne innhentede data. Analysen av det kvantitative materialet dannet grunnlag for del to av arbeidet, som var en kvalitativ undersøkelse med Akershus som nedslagsfelt. Herfra ble det gjort et utvalg på fire kommuner, som ikke hadde plan innen tidsfristens utløp. Disse kommunene var Asker, Skedsmo, Fet og Hurdal.
Metode for den kvalitative analysen, var foruten de nevnte dokumentstudier og litteraturstudie, intervjuer og deltakelse ved seminarer og kurs der plankravet og planlegging var tema. På seminarene deltok de relevante personene fra kommuneadministrasjonene i de utvalgte kommunene sammen med deltakere fra de omkringliggende kommuner.
Bakgrunnen for det statlige plankravet
Etter en noe tilfeldig og planløs anleggsutbygging tidligere, gjorde en stadig voksende kø til spillemidlene at man i større grad måtte skjerpe rutinene for tildeling av midlene. Man befant seg i en ny situasjon og måtte ta følgen av dette. Etterspørselen etter spillemidler hadde blitt større enn tilbudet. Man fikk utover 80- og 90-tallet knapphet på anleggsmidler. En av de forutsigbare konsekvensene av denne utviklingen er sterkere krav til å prioritere. Siden politikk i stor grad handler om å prioritere, fikk man derfor et tydeligere politisk innhold inn i sektoren og med dette fulgte også høyere politiske ambisjoner. Utviklingen ga seg utslag i en målsetting for den offentlige anleggspolitikken om å bevege seg fra det som må kunne karakteriseres som en ren tildeling av statlige midler, til en fordeling av midler tuftet på velfunderte behov. Tidligere kunne et ytret ønske om midler være kvalifikasjon god nok for tildeling, forutsatt at det anleggstekniske ga grunnlag til godkjenning.
Som en konsekvens og forlengelse av den mer målrettede anleggspolitikken, og som en oppfølging av idrettsmeldingen (St.meld.nr.41 (1992-93)), ble det i 1993 fremsatt et plankrav overfor kommunene; kommuner som ikke kunne fremlegge et plandokument innen tidsfristen 1.1.1995, ville ikke være berettiget til å søke om spillemidler.
Den kommunale planlegging i et iverksettingsperspektiv
Det enkleste målet på iverksettingen og etterfølgelsen av det statlige plankravet, er en registrering av kommuner med godkjent plan innen 1.1. 1995. 60,2 % av kommunene hadde planer innen tidsfristens utløp. Det var et resultat man ikke umiddelbart kunne si seg fornøyd med fra departementets side. Som kravstillere og regulator på feltet, var departementet opptatt av hva som skjulte seg bak tallene. Man ønsket svar på hva det var som bidro til at 60,2 % hadde plan innen fristen, og hva er det var som påvirket prosessen slik at så mange som 39,8 % ikke hadde plan. Det første er kanskje det enkleste å svare på. Utbyggingsplaner som utløser ønsker om tilgang til anleggsmidler vil ofte bidra til at kommunene søker å posisjonere seg slik at tilgangen er sikret. I tillegg ser mange kommuner egennytten av en kommunedelplan på området, uten at det dermed er sagt at de ville satt i gang planarbeidet uten den form for ytre stimulans man fikk med plankravet. Å snu på det og å forsøke å gi svar på hvorfor nesten 40 % av kommunene ikke hadde utarbeidet plan innen fristen, er en atskillig mer sammensatt problemstilling. Arbeidet har derfor i stor grad handlet om å identifisere terskler og hindre for kommunene i prosessen.
Faktorer som påvirker iverksettingen
Et første moment det er naturlig å trekke frem, er kommunenes behov for å ha en plan på området. Norge hadde på dette tidspunktet 435 kommuner. Nesten 80 % av kommunene hadde under 10 000 innbyggere. Nær 60 % hadde mindre enn 5 000 innbyggere. Med så mange små kommuner, er det naturlig å anta at mange av disse hadde så små og oversiktlige forhold at kommunedelplaner ikke ble ansett for å være et hensiktsmessig verktøy for kommunen på et såvidt smalt felt. Volumet av eksisterende anlegg er naturlig nok lite, og det er få planlagte utbygginger og rehabiliteringer i pipeline. Ved siden av dette grunnleggende trekket ved norske kommuner, er det både interne og eksterne forhold som har hindret kommunene i å ha planer:
· For knapp tidsfrist og dårlig timing og samhandling mot øvrig planlegging
og rullering av kommunale planer
· Ustabile personalforhold
· Lav kompetanse i planlegging, -spesielt aktuelt på kultursektoren
· Vanskelige organisatoriske forhold og rammer internt i kommunen
· Dårlig økonomi,
- som innebærer trange rammer for å omdisponere personell for å løse planoppgavene
- som innebærer få ressurser til å igangsette bygging av anlegg
og dermed utløse etterspørsel og et reelt press om å være søknadsberettiget
· God økonomi som bidrar til at man ikke er avhengig av å ha tilskuddet på bok
før man igangsetter anleggsutbygging
· Liten respons hos organisasjoner og brukere som burde ha interesse av å involvere seg
· Høy respons hos organisasjoner og andre interessenter, som innebærer mer tidkrevende
demokratiske prosesser
Kommunestørrelse, økonomi, personell og kompetanse
Problemer knyttet opp mot personell og økonomi får ofte større konsekvenser i små kommuner enn i større kommuner, selv om små kommuner ofte er mer oversiktlige og dermed ikke er så administrativt krevende å utføre planoppgaver i. Små kommuner er ofte mer sårbare, og vil lettere få utfordringer med oppgaver av denne typen. Ett menneske som av ulike grunner skulle svikte, eller som er opptatt av andre oppgaver ettersom oppdelte stillinger er mer vanlig i mindre kommuner enn de store, kan sette små kommuner ut av spill på enkeltsaker. Dette forholdet vil ofte virke så sterkt at selv utligningsfaktoren, ved at kompleksiteten i planene vil være mindre i små kommuner enn i store og dermed mindre krevende, ikke blir utlignende nok når menneskesvikt i realiteten også innebærer systemsvikt. I store kommuner vil høy kompleksitet, samt uoversiktlige organisatoriske forhold, være en trussel mot prosessens vellykkethet. En utlignende faktor her vil være kompetanse og administrativ kapasitet. Kompetansen er høyere i større kommuner enn i de små. Det samme må kunne sies om kapasiteten. Med hensyn til kapasitet og utgifter knyttet til planarbeidet, vil større kommuner lettere kunne omdisponere midler til større oppgaver, ad hoc-arbeid og nye pålegg av denne typen. Kompetansen er imidlertid lavere i kultursektoren enn i andre sektorer i kommunene.
Måloppnåelse ved iverksetting av plankravet
Det statlig initierte plankravet innenfor idrettsforvaltningen utløste usikkerhet om hva planene skulle være for noe. Kommunal vrede over statlig styring, var en av mange ingredienser ved iverksettingen. Dette ga seg utslag både i arbeidsprosessen man la opp til og planresultatene for den enkelte kommune. I og med at belønningen, søknadsberettigelse til spillemidlene, rent teknisk knyttet seg til om kommunene kunne fremvise et plandokument eller ikke, var det mange som falt for fristelsen å bedrive planlaging fremfor planlegging. Så å si direkte kopiering av andres planer forekom. Andre igjen, var mest konsentrert om å gjennomføre en god prosess, og kom derfor også sent i mål med det konkrete planresultatet. Ønsket om god, inkluderende og demokratisk prosess, sammenholdt med vurderinger om at det ikke var så mye å tape på ikke å ha plan innen fristen, var betegnende for flere av de større kommunene. Det er god planskikk å vektlegge gode, inkluderende og demokratiske prosesser. At enkelte kom sent i mål, kan derfor også tolkes positivt, dersom man legger til grunn et mer helhetlig syn på resultatet. Alt i alt kan man derfor si at etterfølgelsen av plankravet har vært bra når vi vet at de fleste av kommunene som ikke hadde plan innen fristen fremla planer rimelig raskt etter fristens utløp. I dag er etterfølgelsen av plankravet nær 100 %.
Et lite apropos er det likevel at en del kommuner uttrykte at de ikke regnet det som noe økonomisk tap ikke å ha plan innen fristen. Planleggingen kom derfor, ifølge overraskende mange av kommunene, i gang på grunn av kommunenes egen overbevisning om at en plan på området ville være et godt verktøy. Igjen var dette noe som var spesielt betegnende for de store kommunene som kunne sette i gang utbygging av anlegg uten å ha de statlige tilskuddene på bok før utbyggingen startet. Iverksetting av større anleggsprosjekter er et tungt løft for kommunene. Oppfinansiering krever gode stønadsordninger fra statlig hold. Stønadsordninger, som spillemidler til idrettsanlegg, er ansett for å være et godt incentiv for bygging av idrettsanlegg. Nå viser imidlertid undersøkelsen at flere større kommuner ikke alltid vurderte det som et tap av betydning ikke å være berettiget til spillemidler. Dette kan forklares med den eksisterende køordningen, og vissheten om at midler vil tilfalle kommunen, men da på et senere tidspunkt. Større kommuners økonomiske fundament og mulighet til å finansiere opp anlegg uten å ha midlene tilgjengelig før man begynner, er en annen forklaringsfaktor. Det var likevel mange som mente at terskelen til spillemidlene var uforholdsmessig høy og krevende med henvisning til tekniske krav og administrative kostnader knyttet til det å motta spillemidler som en del av anleggsfinansieringen. Man kan slik sett spørre seg om spillemidlene er i ferd med å miste noe av sin attraktivitet og dermed også sin styringskraft. Særlig gjelder dette ordningens posisjon i de større kommunene. Disse kommunene har ofte de laveste rammeoverføringer pr. innbygger, og får dermed laveste sats ved tildeling av spillemidler. Det kan synes som at nettopp disse kommunene har fått et mer avslappet forhold til spillemidlene, og at de distriktspolitiske elementene ved ordningen kan ha skapt en mer nonchalant holdning overfor spillemiddelordningen i mer urbane og befolkningsrike strøk. Over år kan dette ha bidratt til en skjevere anleggsdekning. Tendensen er imidlertid ikke kraftig nok til å frata spillemidlene posisjonen som et viktig styringsvirkemiddel i anleggsutbyggingen og ved iverksettingen av anleggspolitikk.
Nye holdninger i kommunene
I etterkant av plankravet kunne man observere en endring i holdningene til kommunene når det gjelder begrunnelsene for anleggsutbyggingen og behov for planarbeid i forkant. Det har blitt mer fokus på behov og helhetstenkning gjennom plankravprosessen. Dette bekreftes av mange kommuner. Arbeidet med planlegging er en læreprosess, og i dette tilfellet var det mange som fikk selverkjennelser om kvaliteten på den kunnskap man tidligere hadde hatt om anleggene i kommunen, om oversikt, helhet og utbredelsen av anlegg. Mange kommuner så ikke kunnskapshullene man hadde hatt før disse var i ferd med og tettes. Kommunene erkjente potensialet i det å planlegge. Dette er kanskje det viktigste resultatet av planprosessen som kommunene har vært gjennom. De mer tekniske plandetaljer vil også sannsynligvis forbedres når planene rulleres og bearbeides i det videre.