Statsbygg : statlig vokter eller markedstilpasset serviceorgan? : en studie av endrede rammebetingelser for Statens byggherre og eiendomsforvalter

Abstract

Oppgaven tar utgangspunkt i den utvikling vi har hatt de siste tiår, der endring av tilknytningsform har vært et sentralt forvaltningspolitisk virkemiddel. I den forbindelse har jeg tatt for meg omdannelsen av Statens bygge- og eiendomsdirektorat til forvaltningsbedriften Statsbygg, en omorganisering som ble iverksatt fra og med 01.01.93. Denne omstillingsprosessen er karakterisert som en indre fristilling, med endring av tilknytningsform innenfor forvaltningsorganformen. Det dreier seg om en intern statlig tjenesteyter, som endret tilknytningsform fra ordinært forvaltningsorgan til forvaltningsbedrift. Som forvaltningsbedrift inngår Statsbygg i statens forretningsdrift.

Oppgavens problemstilling er todelt, ved at den både tar for seg beslutningsprosessen som ledet frem mot omdanningen til forvaltningsbedrift og effektene av denne endringen. Studien viser hvordan dette var en omstilling som berørte flere nivå. For det første fikk man en endring i rammebetingelser for Statsbygg, ved at statlige etater betalte husleie til Statsbygg. Dessuten la man opp til en større grad av konkurranse og valgfrihet på brukernivå, ved at Statsbygg mistet sitt monopol på utleie til statlige etater. Innføring av husleiebetaling medførte at Statsbygg fikk inntekter, noe som la til rette for å endre tilknytningsform til forvaltningsbedrift. Den tredje endringsprosessen gjaldt den interne struktur i Statsbygg, der man gjennomførte en oppdeling i selvstendige resultatenheter.

Omstillingen er belyst ved hjelp av tre organisasjonsteoretiske perspektiver i en utfyllende strategi, der alle perspektivene har bidratt til å kaste lys over de problemstillingene jeg presenterte innledningsvis. De teoretiske perspektivene som er anvendt er instrumentell teori og to varianter av institusjonell teori. Både når det gjelder beslutningsprosessen og effekter av omstillingen, er det sentrale funnet at det eksisterer et tydelig spenningsforhold mellom tradisjonell, kontrollorientert atferd og nye krav om en ny service- og forretningsprofil i Statsbygg. Denne spenningen ble forsterket etter omdannelsen av SBED til forvaltningsbedrift og kommer blant annet til uttrykk gjennom den interne struktur i Statsbygg.

I effektdelen av oppgaven har det primære vært å vise hvordan Statsbygg er preget av en langt større rollekonflikt og frustrasjon enn den var før endringsforsøkene ble iverksatt. Denne frustrasjonen og rolleuklarheten kan fortolkes innenfor alle de perspektivene jeg har anvendt. For det første har det instrumentelle perspektivet forklaringskraft ved at det som er beskrevet som en kognitiv brist i beslutningsprosessen med manglende oppmerksomhet omkring spenningen i de motstridene hensyn Statsbygg var ment å ivareta, har gjenspeilet seg i etterkant i form av rollekonflikt og usikkerhet.

I hovedtrekk ser det ut til at den politiske styringen har økt snarere enn avtatt i styrke etter omstillingen, noe som finner støtte innenfor både instrumentell og institusjonell teori.

Institusjonell teori finner støtte ved at endringsforsøkene i hovedtrekk ble ignorert i Statsbyggs første tid som forvaltningsbedrift. Deretter ble forsøket på endring intensivert, noe som resulterte i en frustrasjon og delvis svekkelse av organisasjonen som en følge av at innholdet i de nye hensyn som ble forsøkt inkorporert i forvaltningsbedriften brøt for mye med Statsbyggs institusjonelle kjerne.

Frustrasjon og rollekonflikt er også fortolket innenfor et perspektiv som framhever betydningen av institusjonaliserte omgivelser. Blant annet er det vist hvordan de intensjonserklæringer som ble lansert i forbindelse med omstillingen, ble håndtert ulikt innenfor organisasjonen og av omgivelsene, noe som igjen skapte organisatorisk uklarhet.