| dc.description.abstract | NÆRINGSNØYTRALITET I DISTRIKTENES UTBYGGINGSFOND (DU). En organisasjonsteoretisk analyse av prosessen forutfor innføringen av næringsnøytralitet i DU - "fra idè til formelt vedtak"
Innledningsvis, i kap. 1, gis det en kort skisse over oppgavens tema, teoretisk og metodisk tilnærming og avgrensing. Oppgavetema er organiseringen av prosessen forut for innføring av næringsnøytralitet i Distriktenes Utbyggingsfond (DU). Målsettingen er å anvende reformprosessen som utgangspunkt for å belyse hvordan de distriktspolitiske myndigheter representert ved Kommunaldepartementet (KOM) og DU har forholdt seg til nye utfordringer for å ivareta det overordnede distriktspolitiske bosettingsmålet. Sentrale spørsmål som belyses er hvilke hensyn og innflytelsesforhold som har gjort seg gjeldende i prosessforløpet, og slik vært bestemmende for KOM og DUs tilpasning.
I kap. II gjennomgås den teoretiske tilnærmingen for oppgaven. Det teoretiske utgangspunktet for analysen er et instrumentelt og institusjonelt perspektiv, representert ved Selznicks arbeider. Det skilles mellom Selznicks tidligere og relativt senere arbeider. Perspektivene danner tilsammen grunnlag for tre sett av hypoteser om hvilke aktører, problemer og løsninger som vil gjøre seg gjeldende i prosessen forut for innføring av næringsnøytralitet i DU.
Instrumentelt perspektiv: Reformforløpet vil bære preg av rasjonelle og planlagte prosesser, rettet mot å endre formelle strukturer og regelverk - som følge av endrede mål eller endrede handlingsbetingelser for å nå gitte mål. Prosessforløpet forventes å være konsentrert til formelle distriktspolitiske arenaer, representert ved DU og KOM. Den formelle ledelsen i DU og KOM antas å styre prosessforløpet ved å kontrollere hvilke aktører som får adgang til å delta i beslutningsprosessen, og ved å fatte avgjørende beslutninger. Aktørene antas å vise intensjoner om å finne fram til de virkemiddelstrategiene som vil gi en best mulig realisering av det distriktspolitiske bosettingsmålet. Aktørene antas videre å ha en relativt klar forståelse av hvilke virkemidler som er best egnet til å realisere formelle mål.
Selznicks institusjonelle tilnærming: DU, er i tillegg til å være et "teknisk rasjonelt instrument" (en organisasjon) ansett som en institusjon med innebygde verdier og normer som søkes beskyttet. Prosessforløpet antas slik å påvirkes av hvorvidt det var samsvar eller ikke mellom etablerte institusjonelle verdier og næringsnøytralitet.
Selznicks institusjonelle ledertilnærming: Reformprosessen kan få instrumentelle effekter selv om det i utgangspunktet er manglende samsvar mellom institusjonelle verdier og reform. Dette fordi institusjonelle ledere vil spille en sentral rolle ved å mobilisere allianser og fatte kritiske beslutninger for å bygge inn nye distrikts-politiske verdier i samsvar med de prinsippene næringsnøytralitet bygger på. Prosessforløpet vil slik bære preg av bevisste styringsforsøk. I motsetning til det instrumentelle perspektiv antas ikke forløpet nødvendigvis å være knyttet til formelle arenaer eller formelle aktører, og styringen er ikke primært innrettet mot å få istand reformer ved å endre DUs formelle regelverk.
Selznicks naturlige utviklingstilnærming: Prosessforløpet vil i stor grad avhenge av om det er samsvar mellom innebygde institusjonelle verdier og næringsnøytralitet. Manglende samsvar mellom institusjonelle verdier og næringsnøytralitet, forventes å gi prosessforløpet preg av treghet ved at ulike aktører på det distriktspolitiske myndighetsområdet vil forsvare tradisjonelle distriktspolitiske verdier. Resultatene av prosessforløpet vil således bli mer eller mindre utilsiktede som følge av at ulike aktører og aktørgrupper forsøkte å tilpasse seg endrede krav fra interne og eksterne omgivelser.
Kap. Ill omhandler en beskrivelse av distriktspolitikkens opprinnelse og plassering i forhold til andre politikkområder. Videre beskrives DUs rolle i distriktspolitikken, og de distriktspolitiske virkemidlene forvaltet av DU. Det gis også en beskrivelse av DUs næringsmessige prioritering i forhold til endringer i handlingsbetingelsene for å realisere bosettingsmålet.
Kap. IV-VI omhandler empiri og analyse. Pga. empiriens noe omfattende karakter deles prosessen inn i tre faser, hvor vi for hver av fasene fortløpende gjennomgår både empiri og analyse. I kap. IV analyseres prosessen fra problemstilling om næringsnøytralitet "første gang ble tenkt" og til det formelle initiativet. I kap. V analyseres trekk ved det formelle initiativet og i kap. VI analyseres prosessen fra formelt initiativ til formelt vedtak ved Kgl. res. av 4. mai 1990.
Spørsmålet om næringsnøytralitet ble behandlet internt i DU og KOM allerede tidlig på 1970-tallet. Pga. motstand bl.a. på lederplan i DU og KOM, ble ikke problemstillingen satt på den offentlige dagsorden før i 1984 da Bygdeutvalget (BU) i sin innstilling i NOU 1984:21A la fram et formelt forslag om å innføre et næringsnøytralt regelverk i DU. Problemstillingen ble videre fanget opp av KOM, som i samarbeid med representanter fra DU og Finans- og tolldepartementet (FIN), kom fram til en endelig innstilling. Næringsnøytralitet i DU ble formelt vedtatt i Statsråd ved Kgl. res. den 4. mai 1990. Reformen innebærer at DU formelt kan gi investeringstilskudd til alle typer av næringer innen DU-omradet. Før nevnte Kgl. res. var støtte avgrenset til noen bestemte næringer.
Analysen antyder at teorier som tar utgangspunkt i at reformprosesser er resultat av bevisst styring og rasjonalitet, ledelse og autoritet, ikke alene kan forklare reformprosessen. Dette fordi virkemiddeltilnærminger, som i utgangspunktet var utformet ut fra hensynet til formell målrealisering, kan utvikles til institusjonelle verdier og slik bli mal i seg selv og dermed vanskeliggjøre rasjonell tilpasning til nye handlingsbetingelser.
Analysen viser bl.a. at innebygde verdier og normer knyttet til tradisjonell fortolkning av baseteorien har bidratt til å forsinke myndighetenes tilpasning av distriktspolitiske virkemidler til endrede handlingsbetingelser. Dette fordi endrede handlingsbetingelser indikerte behov for reformer som var i konflikt med etablerte institusjonelle verdier.
Prosessen viser også at reformer over tid kan få oppslutning selv om de er i konflikt med institusjonelle verdier. Næringsnøytralitetsreformen fikk gradvis oppslutning fordi den fikk støtte fra aktører med store faglige, politiske og sosiale ressurser, som mobiliserte allianser for å bygge inn institusjonelle verdier som samsvarte med reformen. Gradvis oppslutningen om reformen skyldes i tillegg en instrumentell koordinering hvor KOM, DU og FIN gjennom forhandlinger gradvis har kommet til enighet om at næringsnøytralitet i DU er forenlig med FINs overordnede mal for nasjonaløkonomisk styring.
Prosessforløpet antyder imidlertid at det har vært et vanskelig og tidkrevende arbeid å få aksept om næringsnøytralitet. Prosessforløpet har f.eks. vært forsinket som følge av motstand mot reformen innen DU og KOMs ledelse. FINs motstand har også vært en viktig barriere i utviklingsforløpet. Videre antydes prosessforløpet å være noe tilfeldig som følge av at det til en viss grad har vært avhengig av personers individuelle engasjement og hvilken kontekst problemstillingen er blitt relatert til. | nor |