[Hjelp]
[Neste]

Kjetil Moen

FRA MONOPOL TIL KONKURRANSE

EØS, norsk legemiddelpolitikk og Norsk Medisinaldepot

SAMMENDRAG Fra monopol til konkurranse. EØS, norsk legemiddelpolitikk og Norsk Medisinaldepot.

Konkurranse ble i 1992 innført i grossistleddet av omsetningskjeden for legemidler ved at Norsk Medisinaldepots monopol ble avviklet. Dette skjedde i forbindelse med Norges tilslutning til Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS). På tross av monopolets sentrale posisjon på legemiddelsektoren og det ideologiske fun­dament det stod på, skjedde avviklingen av NMDs eneretter uten særlig motstand og dramatikk, hverken i de politiske miljøene eller bedriften selv.

Deler av nyere teori om politikk og administrasjon har gjerne pekt mot problemene knyttet til å endre handlingsmønstre og institusjonelle strukturer. En sentral idé i insti­tusjonell teori er at institusjoner gjennom en stiavhengig utvikling knyttes til spesifikke sett av symboler og regler for handling som kan skape motstand mot endringsforsøk som ikke er i tråd med institusjonens karakter.

I denne oppgaven reiser jeg problemstillingen: Hvordan forløp prosessen som ledet frem til avviklingen av NMDs monopol, og hva var betingelsene for at endringen skjedde på denne måten? Det sentrale er altså å undersøke hvilke betingelser som ligger til grunn for det handlingsforløpet som synes å gå på tvers av hva en kan forvente ut fra en institusjonell teori.

For å forsøke å svare på dette, presenterer jeg to muligheter som kan vise hvilke faktorer som styrer hendelsesforløpet i denne retningen. Begge tar utgangspunkt i en institusjonell tilnærming, men peker samtidig mot nye mekanismer som kan bidra til å forklare hendelsesforløpet. Den første åpner for at grunnlaget for den norske legemiddelpolitikken som NMD var en integrert del av kan ha forvitret over tid. Det andre forslaget til en forklaring åpner for at møtet med et europeisk markedsorientert system kan ha artet seg som et sjokk for et lukket, norsk helseorientert system.

Empirien behandles og analyseres på tre nivåer. I kapittel 3 vurderer jeg omgivelsenes betydning for beslutningen om å avvikle mono­polordningen. Med EØS-avtalen presenteres det for Norge og legemiddelsektoren et sett av krav til hva som kan godtas av statlig inngripen og hva som kan anses som riktig organisering gjennom bestemmelsene om tekniske handelshindre. Dette åpner for en situasjon der EØS-avtalens bestemmelser om statlige monopoler kan ha blitt oppfattet som et juridisk imperativ.

Endring kan også sees på som utløst og styrt av målbevisste valg. Kapittel 4 omhandler det nasjonale, politiske nivået. Forløpet i det politisk-administ­rative systemet avhenger også av deltakermønsteret og ressurs­fordelin­gen. De institusjonelle forholdene i det politisk-administrative beslutningssystemet er like­vel de mest sentrale for diskusjonen.

Den siste betraktningsmåten ser de viktigste faktorene for institusjonell utvikling i institusjonen selv. Historisk utvikling, oppsamlede erfaringer, rutiner, normer og verdier vokst frem over tid betinger og begrenser fremtidige muligheter. Dersom ordningen er blitt til, og har eksistert under konflikt, og hvis grupper eller aktører har knyttet ordningen til viktige symboler, kan det antas at den har utviklet en institusjonell egentyngde. Dette er blant de ting rundt NMD som undersøkes i kapittel 5.

Analysen viser at de bestemmelsene som lå i EØS-retten utgjorde et sterkt press på det parlamentariske beslutningssystemet, men gitt at NMDs stilling måtte være avhengig av en juridisk vurdering av artiklene, og av en politisk vurdering av monopolets sam­funnsmessige viktighet, er ikke en forklaring av forløpet basert på en idé om nødven­dighet eller eksternt press alene tilstrekkelig. Dette er tilfelle selv om det her antas at EØS-avtalen var en forutsetning for at endringen skjedde på dette tidspunktet. Persep­sjonen av monopolet og/eller kriteriene for bedømmelse av det må ha endret seg, og analysen må derfor gi en sentral plass til nasjonale politiske forhold og til institusjonelle forhold.

Trekk ved historien viser at responsen kan sees som en videre­føring av på den ene side én viktig linje ved norsk legemiddelpolitikk og på den annen side av bedriftens erfaringer, rutiner og handlingsmønstre. Likevel utgjør endringen et brudd på i hvert fall to sentrale punkter. For det før­ste betyr endringen et fullstendig brudd med mønsteret som var dannet rundt Arbeiderpartiets legemiddelpolitiske linje og den tilhørende retorikken. For det andre bryter endringen med selve bedriftens rasjonale: NMD ble opprettet utelukkende for å bestyre monopolet. Mang­lende «match» finnes derfor først og fremst mellom reformens innhold og den politise­rende linjen. Det er i langt mindre grad slik «mis-match» mellom NMDs identitet og reformen, og mellom den Høyres poltiske linje og reformen er det nærmest et fullsten­dig sammenfall.

I oppgaven finner jeg støtte for de to mulige forklaringene som er presentert. Disse forklaringene har sammenheng med hverandre. Grunnlaget for den politiske retorikken som støttet opp under monopolet forvitret over tid. Dette skjedde både ved at NMD ble mer forretning og mindre forvaltning, og ved at markedsorienterte virke­midler generelt fikk større utbredelse også i offentlig forvaltning. I en nasjonal-politisk sammenheng var imidlertid ikke dette avviket mellom retorikk og symbolikk på den ene siden og den faktiske utviklingen på den andre siden et problem. Satt inn i en annen sammenheng; av en internasjonal avtale som har som det første formål å bygge opp et felles marked mellom land, mistet denne tradisjonelle konflikten mening, og dermed forsvant også relevansen til det symbolet som i vår sammenheng representerte konflikten. Slik ser det også ut til at forvitringen har vært en forutset­ning for den re-evalueringen som skjedde under EFTA-EF-prosessen ved at forvitrin­gen la grunnlaget for responsen, mens EFTA-EF-prosessen virket utløsende og retningsgivende for den. «Sjokk» som begrep i denne sammenhengen er likevel problematisk, fordi det gir assosiasjoner til akkurat den type krisepregede endringer som ikke foreligger i dette tilfellet. I tillegg synes sjokk å være et for sterkt uttrykk for forklaringen som her er beskrevet, ikke minst fordi endringen kan tolkes innenfor et norsk politisk rom. Snarere enn å utløse et sjokk, utløser EØS-avtalen oppdagelsen av de endringer som allerede har foregått i en periode.

[Neste]